کتاب سیاست خارجی اتحادیه اروپا فدریگا بیندی نشر انتشارات مرکز مطالعات سیاسی و بین المللی وزارت امور خارجه

مقدمه دستیابی به یک سیاست خارجی مشترک برای اتحادیه اروپا از یک‌سو، نقطه نهایی همگرایی و از سوی دیگر، معیارِ سنجشِ کامیابی در امر وحدت و یکی شدن بوده و هست. روندی که از شورای اروپا در سال ۱۹۴۹ آغاز شد و پس از عبور از مسیرهای پرپیچ و خم، نهایتاً به پیمان ۱۹۵۷ رُم رسید، با احتیاط و پشتکار یک هدف را دنبال می‌کرد و آن ایالات متحده اروپا بود. برای رسیدن به این هدف، رویکردهای متنوعی را به آزمون گذاشته شد: از نهادگرایی که لازمه آن چشم پوشی از میزانی از حاکمیت ملی بود تا کارکردگرایی که شیوۀ وابستگی متقابل را در نظرگاه خود داشت و می‌بایست این وابستگی تا به حدی برسد که پیوستگی سیاسی را هم به دنبال آورد و بالاخر نوکارکردگرایی که کوشش همزمان اقتصادی و سیاسی را تجویز می‌کرد و در نهایت رویکرد تجربی- ارتباطاتی که تمسک به راه‌های آسان و عملی را از هر نوع که باشد توصیه می‌کرد. کاروان وحدت اروپا آرام آرام به پیش رفت و پیروزی‌های چشمگیری در زمینه‌های اقتصادی و تجاری به دست آورد و رشک رقبای خود به ویژه انگلستان و آمریکا را برانگیخت. واکنش ایالات متحده آمریکا به این پیشرفت‌ها، سنگ اندازی‌های دهه۱۹۷۰ شامل بحران پولی، بحران نفتی و توافق‌های وسیع تجاری با شوروی بود که هدف نهایی آن تقویت روابط آمریکا و شوروی برای اعمال حاکمیت دوطرفه بر جهان و در واقع جلوگیری از تبدیل شدن اروپا به یک بازیگر سوم بود. اگر این سنگ اندازی‌ها وجود نداشت و اگر توافق سه رکنی لاهه در سال ۱۹۶۹ که به ابتکار ژرژ پمپیدو طراحی و به سند پمپیدو معروف شد به پیروزی می‌رسید، اروپا به آنچه در سال ۱۹۹۹ دست یافت، در سال ۱۹۸۰ دست ‌یافته بود. توافق لاهه، شامل سه اصل تکمیل، تعمیق و گسترش بود. این توافق به طور خاص خواهان تکمیل بازار مشترک تا اول ژانویه ۱۹۷۰ با عنایت ویژه به سرمایه‌گذاری در سیاست کشاورزی مشترک از طریق منابع این جامعه؛ تعمیق جامعه مذکور، به ویژه در زمینه سیاست اقتصادی و پولی؛ و گسترش آن تا دربرگیری بریتانیای کبیر و سایر کشورها بود، با این شرط که جامعه مزبور قبل از مذاکرات، یک موضع مشترک در اختیار داشته باشد. بیانیه نشست لاهه از تأسیس بازار مشترک به عنوان «راهی برای اروپای متحد که قادر به تقبل وظایف خود در جهان است» یاد کرد. اما آنچه می توانست معیار تحقق اهداف لاهه باشد دقیقاً دست یافتن به معیارهای مشترک در حوزۀ سیاست خارجی بود که می‌توانست جامعه اروپا را به یک بازیگر بین‌المللی تبدیل کند. نه تنها این پیروزی به دست نیامد بلکه در هیچ زمینه‌ای گام بلندی برداشته نشد. هم از این رو می‌توان گفت که روند وحدت اروپا در دهه ۱۹۷۰ به خواب زمستانی فرو رفت و دهه ۱۹۸۰ دهه تلاش برای برون‌رفت از این بن بست بود. نقطه عطف تاریخی معاهدۀ ماستریخت در سال ۱۹۹۲ بود که به منزلۀ تولدی دیگر برای جامعه اروپا بود. زیرا از یک سو تبلور تمامی تلاش‌هایی بود که از سال ۱۹۵۷ به بعد به انجام رسیده بود و از سوی دیگر مسیر آینده را مشخص می‌کرد. امیدی که این معاهده پس از شکست‌های دهه‌های ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ ایجاد کرد، فراتر از آن بود که روند وحدت اروپا را در جای خاصی متوقف کند؛ بلکه برعکس چشم‌اندازی ایجاد می‌کرد که پایانۀ آن ایالات متحده اروپا بود. سه ستون اصلی این معاهده که در واقع تکرار همان سه رکن لاهۀ ۱۹۶۹ بود عبارت بودند از؛ وحدت پولی و اقتصادی که می‌بایست تا پایان دهۀ ۱۹۹۰ محقق شود؛ سیاست خارجی و امنیتی مشترک؛ و مسائل اجتماعی و اروپای شهروندان. مفاد معاهدۀ ماستریخت می‌بایست در اساسنامه‌های مؤسس سه جامعه ذغال سنگ و فولاد، جامعه اقتصادی و اوراتم نیز اعمال شود. در ماستریخت پیش‌بینی شده بود که یک کنفرانس بین حکومتی، دستاوردهای ماستریخت را در سه سال آینده بررسی و نقایص آن را برطرف کند. این کنفرانس پس از ۶ ماه زمینه‌سازی و مطالعه در یک گروه اندیشه و تأمل در مارس ۱۹۹۶ در تورن ایتالیا برگزار شد و در ژوئن ۱۹۹۷ در آمستردام با مصوبات مکمل به پایان رسید. اهداف سه گانه این کنفرانس عبارت بود از؛ تحقق سیاست خارجی و امنیتی مشترک، ایجاد تدریجی یک فضای حقوقی و پلیسی مشترک؛ و تنظیم و تقویت نهادهای اتحادیه اروپا به گونه‌ای که الحاق آتی کشورهای اروپای شرقی و مرکزی مشکلی ایجاد نکند. در این مدت شمار اعضای اتحادیه اروپا به ۱۵ کشور رسید و یورو در سال ۱۹۹۹ در میان ناباوری‌ها قدم به عرضه گذاشت. به رغم همۀ این تلاش‌ها، سیاست خارجی مشترک در هاله‌ای از ابهام و بلاتکلیفی باقی ماند. دلیل این همه ناکامی در رازی نهفته است که عصارۀ دوران موسوم به وستفالی را تشکیل می‌دهد و آن حاکمیت ملی و حساسیت دولت‌ها نسبت به آن است. سیاست خارجی و امنیتی به طور مستقیم به حاکمیت ملی مربوط می‌شود و گذشتن از آن برای هیچ دولتی خوشایند نیست. رژیس دوبره سیاستمدار معروف فرانسوی در کتاب خود به نکته‌ای اشاره می‌کند که هنوز هم می‌تواند معیار همبستگی اروپا باشد. او این باور را القا می‌کند که همبستگی زمانی معنی دارد که یک فرانسوی حاضر باشد جان خود را برای دفاع از آلمان به خطر بیاندازد و یا برعکس. آنچه دوبره می‌گوید همان سیاست امنیتی مشترک است و باید اذعان کرد که نه تنها چنین احساسی در برابر یکدیگر پیدا نشده بلکه نق زدن‌ها هم افزایش یافته و بسیاری از شهروندان اروپایی وضع نابسامان اقتصادی و معیشتی خود را نتیجه تضعیف حاکمیت ملی و ادغام بی رویه اروپا عنوان می‌کنند. حال باید به معضل دیگری اشاره کنیم که دقیقاً از همین مسأله ناشی شده است و آن شکست طرح قانون اساسی اتحادیه اروپا است. بیشترین واکنش‌های منفی نسبت به این طرح مربوط به مواد آن در خصوص سیاست خارجی بود. با وجود این آیا هنوز هم می‌توان از شروع دوران پسا وستفالی سخن گفت؟ در طرح قانون اساسی اروپا در خصوص سیاست خارجی، امنیتی و دفاعی مشترک، علاوه بر تمهیدات گذشته، بر ضرورت همسویی بیشتر تأکید شد و اجرای تصمیم‌های شورای وزرای امور خارجه، با استفاده از ابزارهایی که اتحادیه یا هر یک از این دولت‌ها در اختیار دارند، بر عهده وزیر امور خارجه اروپا و همزمان بر عهده دولت‌های عضو گذاشته می‌شد. پارلمان اروپا هم می‌بایست پیوسته مورد مشورت قرار گیرد. از آنجا که هنوز حساسیت دولت‌ها نسبت به حاکمیت ملی خود، یکی از موانع عمده بر سر راه تقویت نهادهای اروپا است، در پیش‌نویس قانون اساسی با ذکر این جمله که «صلاحیت‌های نهادهای اروپا همان صلاحیت‌هایی خواهد بود که دولت‌ها به آن‌ اعطا می‌کنند و شامل آنچه اعطا نکرده‌اند نمی‌شود» سعی شد از این حساسیت کاسته شود. اما معلوم نیست این‌گونه جملات تا چه حد زایل کنندۀ این‌گونه نگرانی‌ها خواهد بود. در این خصوص نمی‌توان فرقی بین کشورهای عضو اتحادیه قائل شد. زیرا همه این کشورها از درون به دو دستۀ طرفدار و مخالف تقویت نهادهای اروپا تقسیم شده‌اند. اما مشکل اساسی همچنان مربوط به اختلاف نظر در روابط خارجی می‌شد که از آغاز دهۀ ۱۹۷۰ پیوسته وجود داشت و از وحدت نظر در حوزۀ سیاست خارجی جلوگیری کرده و مانع از آن شده است که اتحادیه اروپا به صورت یک بازیگر واحد در عرصه بین‌المللی ظاهر شود. جنگ آمریکا علیه رژیم صدام آخرین موردی بود که تفرقه کشورهای اروپا را به نمایش گذاشت. در اینجا این خودِ دولت‌ها هستند که دچار نوعی نگرانی هستند، در حالی که شاید ملت‌ها برعکس حساسیتی که در مورد سایر مسائل از خود نشان می‌دهند، در این مورد کمترین نگرانی را بروز داده و به راحتی از کنار آن بگذرند. به هر صورت سیاست خارجی و امنیتی مشترک که یکی از سه رکن معاهدۀ ماستریخت بود و گمان می‌رفت تا پایان دهۀ ۱۹۹۰ کشورهای عضو را دست کم به وحدت رویه در مسائل بین‌المللی برساند، هنوز در ابهام قرار دارد. هنوز این وحدت رویه حاصل نشده بود که در پیش‌نویس قانون اساسی، یک پُست وزیرخارجه اروپا هم پیش بینی شد که حکایت از خوش‌بینیِ بیش از حد تدوین‌کنندگان آن داشت. این خوش‌خیالی‌ها نشان از آن دارد که معماران وحدت اروپا بدون آن‌که سنگ قبلی را محکم کنند سنگ دیگری را برآن نهاده و به پیش می‌روند. این مشکل با ورود کشورهای اروپای خاوری که روابط نزدیکی با آمریکا دارند نظیر جمهوری چک یا لهستان دوچندان شده است. عده‌ای اینک نگران تقویت جریان آمریکاگرایی در درون اتحادیه اروپا هستند. هر چه بود طرح قانون اساسی اروپا به تصویب نرسید و معاهده لیسبون جانشین آن شد که به مراتب سبک‌تر و نرم‌تر از آن طرح بود. در معاهدۀ لیسبون به جای وزیر امور خارجه اروپا نماینده اروپا در امور خارجه قرار گرفت که می‌بایست فعالیت خود را از پیش با دولت‌های عضو همسو و هم‌آوا گرداند. اگر طرح قانون اساسی به تصویب رسیده بود، امروز کاترین اشتون وزیر خارجه اروپا می‌بود و از اختیارات گسترده‌ای هم برخوردار بود. در پیمان لیسبون می‌خوانیم که: - نمایندۀ واحد و عالی اتحادیه در امور خارجه و سیاست امنیتی جانشین نماینده عالی اتحادیه در سیاست خارجی و امنیتی مشترک و کمیسر اروپایی روابط خارجی خواهد شد. امروز نام کاترین اشتون به دلیل دیگری در صدر اخبار قرار دارد و آن نقشی است که در مذاکرات هسته‌ای ایران بر عهده او گذاشته شده است. این نقش مهمترین و آخرین چالش و آزمونی است که اتحادیه اروپا در زمینه سیاست خارجی با آن روبروست. به همین دلیل شخص کاترین اشتون تلاش دارد این نقش به خوبی ایفا شود تا جایگاه او را تا سطح یک وزیر اروپایی ارتقا دهد. اروپا هم همین نگرانی را به دو دلیل دارد. یکی از نظر وحدت رویه و موضع واحدی که باید در این جریان از خود نشان دهد تا بتواند به عنوان یک بازیگر عرصه بین‌الملل به حساب آید. از سوی دیگر اروپایی‌ها نیک می‌دانند که به دلیل وضعیت پیچیده مسأله اتمی ایران، آمریکا دست همیاری به سوی متحدان اروپایی خود دراز کرده و با ایفای چنین نقشی موافقت کرده است. شکست اروپا دراین مذاکرات می‌تواند از نو آمریکا را به یکجانبه‌گرایی سوق دهد و اروپا را از نقشی که دهه‌هاست مایل به ایفای آن در خاورمیانه است محروم سازد. آنچه تاکنون گفتیم حکایت از آسیب‌پذیری و شکنندگی اروپا در سیاست خارجی مشترک دارد. اما این بدان معنی نیست که اتحادیه اروپا در روابط خارجی هیچ توفیقی به دست نیاورده باشد. نگاهی به روابط بازار مشترک و پس از آن جامعه اروپا و اینک اتحادیه اروپا نشان از گسترش این روابط دارد. در آغاز نظر شش کشور بنیانگذار به برقراری رابطه با سایر کشورهای اروپا چه آن‌ها که در «مجمع اروپایی مبادله آزاد» مرکب از ۷ کشور به رهبری انگلستان گرد آمده بودند و چه آن‌ها که عضو هیچ اتحادی نبودند معطوف بود که محصول آن در سال ۱۹۹۲ در «فضای اقتصادی اروپا» مشهود بود که به ابتکار ژاک دولور رئیس وقت کمیسیون اروپا از حاصل جمع «جامعه اقتصادی اروپا» و«مجمع اروپایی مبادله آزاد» به وجود آمد. اما دراین فاصله، نظر اروپا بیشتر معطوف به مستعمره‌های سابق کشورهای عضو بازار مشترک بود که تبلور آن را در قراردادهای «لومه» مشاهده می‌کنیم. در کنار این روابط نوع دیگری از روابط ترجیحی بین بازار مشترک و پاره‌ای کشورهای دیگر مانند ترکیه تعریف و به اجرا گذاشته شد که به گسترش روابط اروپای متشکل و سایر کشورها کمک می‌کرد. در همین حال روابط جامعه اقتصادی اروپا با آمریکا بیشترین تنش را در خود ثبت کرد که به رغم همبستگی سیاسی و نظامی در برابر بلوک شرق از رقابت‌های شدید اقتصادی بین این دو قطب حکایت می‌کرد. سخنرانی‌های تند کِندی در سال ۱۹۶۳ و نیکسون در سال ۱۹۶۹ علیه اروپایِ متحد که با دیوارهای گمرکی خود از ورود محصولات آمریکایی به حوزه خود جلوگیری می‌کرد نشان بارز اختلافات تجاری دوقطب بود. حتی فراتر ازاین، اروپا که سعی کرد روابط اقتصادی و حتی سیاسی خود با شوروی و بلوک شرق را در قالب کنفرانس ۱۹۷۵ هلسینکی سازماندهی و تدوین کند، با دخالت‌های آمریکا و شوروی طرح خود را مصادره به مطلوب دیده و تا فروپاشی شوروی از هر حرکتی به سوی شرق بازماند. ورود گورباچف به قدرت در شوروی بارقه‌ای از امید به وجود آورد. زیرا وی طرح «خانه مشترک اروپایی» را ارائه کرد تا به خصومت‌های بین خود و اروپای غرب پایان دهد. اما دیر بود و از قضا این طرح هم که شامل وحدت دو آلمان هم می‌شد به فروپاشی زودتر شوروی کمک کرد. در زمانی که شوروی فرو پاشید، یک تقسیم کار نانوشته در زمینه روابط خارجی شکل گرفت که در آن آلمان سعی کرد نقش دروازۀ اتحادیه اروپا به سوی اروپای خاوری و کشورهای آزاد گشته از قید کمونیسم را ایفا کند و فرانسه برعکس سعی داشت عامل ارتباط اروپا با جنوب مدیترانه و خاورمیانه باشد و از روابط دیرینه استعماری خود با پاره‌ای ازاین کشوره بهره بگیرد. البته اسپانیا و ایتالیا هم می‌توانستند رقبای آینده فرانسه دراین طرح باشند. انگلستان هم همچنان نگاه خود را به فراسوی آتلانتیک معطوف می‌داشت. اما آنچه سبب گسترش واقعی روابط اتحادیه اروپا با جهان می‌شد، تلاش‌های این اتحادیه برای برقراری رابطه با دیگر اتحادیه‌های منطقه‌ای نظیر «آسه آن» و «مرکوسور» بود که از دهه ۱۹۹۰ آغاز شد و در نخستین دهه قرن سوم شدت یافت. این نوع روابط به صورت یک هدف مستمر در اتحادیه اروپا تعریف شد. استقبال اروپا از شکل‌گیری اتحادیه‌های منطقه‌ای به این سبب بود که کار اتحادیه اروپا را آسان و آینده این مناسبات را مطمئن‌تر می‌ساخت. اتحادیه اروپا توانست سطح تجارت خارجی خود را با تشکل‌های منطقه‌ای آمریکای لاتین به ویژه با مرکوسور در آغاز هزاره سوم چنان ارتقا بخشد که باعث نگرانی ایالات متحده آمریکا (که آمریکای لاتین را حیاط خلوت خود می‌پنداشت) شود. در همین دوره زمانی، روابط خارجی خود را با کشورهای عضو «آسه آن» و سپس با چین گسترش داد و به سوی آسیای میانه و قفقاز گام برداشت. در مجموع روابط خارجی اتحادیه اروپا امروزه ترکیبی است از روابط دوجانبه با کشورهای مختلف جهان و روابط جمعی و سازمانی که بین نهادهای اروپایی از یک سو و کشورها یا تشکل‌های منطقه‌ای از سوی دیگر برقرار می‌شود. شمول این اتحادیه به ۲۷ کشور را می‌توان هم فرصت و هم تهدید برای سیاست خارجی مشترک آن تلقی کرد. زیر ورود کشورهای جدید اروپای شرقی که بعضاً روابط ویژه‌ای با روسیه دارند و پاره‌ای دیگر روابط خوبی با ایالات متحده آمریکا برقرار کرده‌اند، می‌تواند از انسجام در حوزه سیاست خارجی اتحادیه بکاهد. اما از سوی دیگر قوت و قدرتی که این اتحادیه از ورود کشورهای جدید به دست می‌آورد، به وزنه سیاسی آن در عرصۀ بین‌المللی می‌افزاید. این گسترش که محدوده خاصی هم نمی‌شناسد و کشورهایی مانند ترکیه و اوکراین را هم در فهرست منتظران ثبت کرده است، به شدت روسیه را نگران کرده و ممکن است آمریکا را هم نگران سازد. شاید روزی دشمنان خارجی و ناراضیان داخلی که به «اروسپتیک» یا بدبینان به روند وحدت مشهورند به هم پیوسته و برای وحدت اروپا مزاحمت‌های جدی ایجاد کنند. کتابی که در پیش رو دارید به همه سؤال‌های شما در این حوزه پاسخ می‌دهد. مقالات تخصصی و نگاه‌های کنجکاو از زوایای مختلف به سیاست و روابط خارجی اتحادیه اروپا، غنای بی‌نظیری برای این مجموعه به وجود آورده است که ترجمه سلیس آن هم مزید برعلت می‌شود. من هم به عنوان یکی از پژوهشگران مسائل اروپا از مترجمی که با دقت به ترجمه این متون پرداخته‌ است، تشکر و مطالعۀ آن را به دانشجویان گرامی مطالعات اروپا توصیه می‌کنم. احمد نقیب زاده استاد علوم سیاسی دانشگاه تهران