کتاب هدفمند کردن مزایای اجتماعی
چشم‌اندازها و گرایش‌های بین‌المللی

درباره نویسندگان کتاب

جیل دوئر بریک (Jill Deurr Berrick)، استاد و مدیر مرکز تحقیقات خدمات اجتماعی در مدرسه رفاه اجتماعی، دانشگاه کالیفرنیا، برکلی.
مائوریتزیو فرّرا (Maurizio Ferrera)، استاد سیاست اجتماعی و مدیریت امور عمومی در دانشگاه پاویا (Pavia). وی در ۱۹۹۸ـ۹۹ مدیریت مشترک همایش اروپا را در باب «تجدید نقش دولت رفاه»(۸) در «موسسه دانشگاه اروپایی»(۹) در فلورانس بر عهده داشت، و تاکنون کتاب ها و مقالات متعددی به زبان های انگلیسی و ایتالیایی درباره سیاست اجتماعی تطبیقی نوشته است.
نیل گیلبرت (Neil Gilbert)، استاد کرسی چرنین در رشته خدمات اجتماعی و رفاه اجتماعی در دانشگاه کالیفرنیا، برکلی، و مدیر «مرکز مطالعات تطبیقی در باب رفاه و فقر خانواده».
سوِن ای. او. هورت (sven E. O. Hort)، استاد علوم اجتماعی در کالج دانشگاهی سودرتورن (Sodertorn)، استکهلم، سوئد، و استاد مدعو در بخش امور سیاسی تطبیقی در دانشگاه برگن (Bergen) نروژ. وی قبلاً مدیر «مرکز تحقیقات رفاهی» بود و مقالات و کتاب های متعددی در باب سیاست اجتماعی و توسعه تطبیقی دولت رفاه نوشته است.
کن جج (Ken Judge)، استاد سیاست اجتماعی و مدیر PSSRU در دانشگاه کنت، کانتربوری، انگلستان. وی در گذشته مدیریت «موسسه سیاست های پولی کینگ(۱۰)» را برعهده داشت و به عنوان استاد مدعو در «مدرسه علوم اقتصادی و سیاسی» لندن تدریس کرده است، و در حال حاضر مجری چندین طرح مطالعاتی در حوزه خدمات اجتماعی است.
پی یت ک. کایزر (Piet K. Keizer)، استاد اقتصاد بین المللی در دانشگاه ماستریخت (Maastricht)، هلند. حوزه های تحقیقاتی مورد علاقه او عبارتند از: نهادهای بازار کار؛ رابطه موجود بین اقتصاد، روان شناسی، و جامعه شناسی؛ و تدریس علوم اجتماعی.
راس مک کی (Ross Mackay)، مشاور ویژه موسسه سیاست اجتماعی، وابسته به وزارت رفاه اجتماعی نیوزیلند. در ۱۹۹۷ به ایسا در ژنو مامور شد تا سازماندهی دومین کنفرانس بین المللی تحقیق در باب تامین اجتماعی را بر عهده گیرد. از او تاکنون مقالات تحقیقی متعددی در نشریات تخصصی نیوزیلند و انتشارات ایسا چاپ شده است.

مقدمه

رشد بی سابقه هزینه های رفاهی در کشورهای صنعتی از سال ۱۹۶۰ تا اوایل دهه ۱۹۸۰ به میزانی بود که به نظر برخی از صاحب نظران، آن دوران را می توان «عصر طلایی گسترش دولت رفاه» نامید. در آن دوران، نسبت به میزان ممکن دخالت دولت در حوزه حمایت اجتماعی، خوش بینی گسترده ای حاکم بود. با توجه به اوجی که هزینه رفاه اجتماعی در ۱۹۶۰ گرفت، دانیل بن (۱۹۶۰) از ایالات متحد امریکا اعلام کرد که جوامع سرمایه داری، تا حدودی به خاطر پذیرش دولت رفاه، به مرحله «پایان ایدئولوژی»(۱۱) رسیده اند. و در همان حال، گونار میردال (۱۹۶۰) از سوئد آن چنان از سازگاری و همسازی گسترده ای که بر اثر برنامه های رفاه اجتماعی دولت پدید آمده بود راضی بود که در کتاب ورای دولت رفاه(۱۲) بر نیاز به ایجاد یک «دنیای رفاهی»(۱۳) تاکید کرد.
به راستی هم، به گونه ای که بن و میردال به فراست طبع دریافته بودند، در طول دو دهه بعد نقش بخش عمومی ــ که در بودجه دولت ها متجلی بود ـ ابعادی تازه و چشمگیر به خود گرفت. بین سال های ۱۹۶۰ و ۱۹۸۰، هزینه های رفاه عمومی در دموکراسی های غربی، به نسبت تولید ناخالص داخلی(۱۴) آن ها، تقریباً دو برابر شد، و در بیست و یک کشور عضو «سازمان همکاری اقتصادی و توسعه» (او ای سی دی)،(۱۵) از ۳/ ۱۲ درصد تولید ناخالص داخلی در ۱۹۶۰ به ۳/ ۲۳ درصد در ۱۹۸۰ افزایش یافت
(او ای سی دی، ۱۹۸۸). و به رغم پاره ای انتقادهای گهگاهی، گسترش برنامه های رفاه اجتماعی از طریق اعتبارات و امکانات دولتی عموماً به عنوان ابزاری برای حمایت از پیشامدها و گرفتاری های زندگی روزمره در جوامع سرمایه داری مدرن پذیرفته شد.
روند فزاینده هزینه های رفاه اجتماعی، پس از بحران های نفتی که در ۱۹۷۴ و ۱۹۷۹ به اقتصاد جهان ضربه زد، به شکلی چشمگیر کند شد. از اواخر دهه ۱۹۷۰ به بعد، نرخ صعودی هزینه های عمومی رفاه اجتماعی عملاً متوقف شده است. داده های اخیر در باب هزینه های اجتماعی در او ای سی دی (ادمان و آینرهند، ۱۹۹۸) نشان می دهد که این هزینه ها در سال های بینابینی ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰، در دانمارک، سوئد، آلمان، بریتانیا، ایالات متحد امریکا، و هلند، به طور میانگین فقط کم تر از ۱ درصد تولید ناخالص داخلی افزایش یافت. اما بین ۱۹۹۰ و ۱۹۹۳، افزایش هزینه های اجتماعی این کشورها ظاهراً شروع به سرعت گرفتن کرد.
صعود هزینه های اجتماعی تا میانه های دهه ۱۹۸۰ با افزایش نرخ های مالیاتی همراه بود. بین سال های ۱۹۶۰ تا ۱۹۸۵، میانگین درآمدهای مالیاتی دولت های اروپایی عضو او ای سی دی از ۳۱ تا ۴۴ درصد تولید ناخالص داخلی آن ها افزایش یافت (او ای سی دی، ۱۹۹۷). (بخش اعظم این درآمدها، البته، به مصرف سایر وظایف و عملکرد دولت ها رسید و سهم قابلی از آن ها نصیب برنامه ها و مزایای رفاهی نشد.) در آن دوران، افزایش هزینه های عمومی بر میزان مالیات های وصولی چربید و، بنابراین، در بسیاری از کشورها باعث بروز کسری های بودجه ای بسیار شد. در طول دهه ۱۹۸۵ تا ۱۹۹۵، نرخ افزایش مالیات در کشورها ی اروپایی او ای سی دی کند شد، و حتی با وجودی که این کشورها با فشارهای فزاینده جمعیتی برای افزودن هزینه های اجتماعی مواجه بودند، فقط تا حدود ۸ /۱ درصد بالا رفت. تا ۱۹۹۵، میزان درآمد مالیاتی دولت ها در اعضای اروپایی او ای سی دی به طور میانگین به ۴۶ درصد تولید ناخالص داخلی رسید (او ای سی دی، ۱۹۹۷). به نظر بشارو، ارل، و گاردینر (۱۹۹۸)، «ثبات نسبی نرخ های مالیاتی در طول آن دوره بدین معنا بود که بیشتر دولت های او ای سی دی قادر به افزایش کافی درآمدهای مالیاتی خود نبودند تا جبرانگر هزینه های فزاینده عمومی شود. به زبان ساده آنکه، واقعیت های سیاسی باعث می شد تا امکان تحصیل درآمدهای مالیاتی به میزانی که بتوان از گروهی به گروه دیگر منتقل کرد (یا به مالیات دهندگان مسترد داشت) محدود گردد.» به گمان آن ها، سقف های مالیاتی سالیان مزبور احتمالاً نشانه آن است که دست کم در حال حاضر، بسیاری از دولت ها نسبت به امکان بالا بردن آن ها تردید دارند.
با آنکه افزایش هزینه های رفاه اجتماعی طی سال های ۱۹۸۵ تا ۱۹۹۵ تا حدودی کنترل شد، فشارهایی سنگین برای افزایش آتی این هزینه ها وارد می شد. این فشارها را روندهای اجتماعی ـ جمعیتی،(۱۶) که بارزتر از همه آن ها پیر شدن جمعیت(۱۷) در کشورهای صنعتی است، دامن می زند. در ۱۹۸۵، مستمری های سالمند ی در کشورهای او ای سی دی تخمیناً به حدود ۳۶ درصد هزینه های اجتماعی می رسید. اما، بین سال های ۱۹۸۶ تا ۲۰۴۰، انتظار می رود که نسبت افراد بالای ۶۵ سال در بیشتر این کشورها تقریباً دو برابر شود و از میانگین ۷/ ۱۲ درصد به ۳/ ۲۲ درصد برسد که تازه نیمی از آن ها بیش از ۷۵ سال خواهند داشت (او ای سی دی، ۱۹۸۸). با توجه به این روندهای جمعیتی، پیش بینی می شود که هزینه های عمومی سالمندان به صعودی تند و خطرزا منتهی شود. برای مثال، در ایالات متحد امریکا، هزینه عمومی سالمندان، بازماندگان، از کارافتادگان، و بیمه های سلامت،(۱۸) از ۷ /۳ درصد تولید ناخالصی داخلی در ۱۹۷۰ به ۹/ ۶ درصد در ۱۹۹۳ افزایش یافت، و برآورد می شود که تا سال ۲۰۵۰ بین ۱۰ تا ۱۳ درصد بالا رود (استورل و باکیا، ۱۹۹۴). در واقع، در فاصله ۱۹۹۵ تا میانه های قرن بیست ویکم، هزینه مستمری های سالمندی به نسبت درصد تولید ناخالص داخلی کشورهای صنعتی، کمابیش به دو برابر می رسد (۸/ ۶ تا ۵/ ۱۱ درصد در دانمارک، ۱/ ۱۱ تا ۵ /۱۷ درصد در آلمان، ۲/۵ تا ۵/ ۱۱ درصد در نروژ، ۱۰ تا ۱۹ درصد در اسپانیا، ۶/۶ تا ۱۶ درصد در ژاپن، و ۶ تا ۴/ ۱۱ درصد در هلند (روزه وی یر و دیگران، ۱۹۹۶).
افزایش شمار سالخوردگان، نه فقط سطح مستمری های سالمندی بلکه هزینه های خدمات سلامت و مراقبت های اجتماعی را نیز بالا می برد. و این افزایش تقاضا در ارتباط با پیر شدن جمعیت طبعاً با روندها و تقاضاهای دیگر اجتماعی ـ جمعیتی همراه خواهد بود. به علاوه، تکثیر خانوارهای دارای دو درآمد(۱۹)ــ درست در زمانی که نرخ زاد و ولدهای نامشروع و طلاق ها به اوجی بی سابقه رسیده است ــ باعث شده که توانایی و امکان خانواده های مدرن برای ادای مسئولیت های سنتی خانواده از جهت مراقبت از کودکان و سالخوردگان و دیگر منسوبان علیل و نیازمند کاهش یابد (اندروز و اندروز، ۱۹۹۸؛ فارگیون، ۱۹۹۷). این تحول موجب ایجاد تقاضاهایی اضافی از دولت برای مراقبت از کودکان، مساعدت های مالی، و سایر خدمات حمایتی شده است. در مجموع، چنان که کانتیلون (۱۹۹۰) یادآور شده است، پیش بینی های مربوط به آینده نزدیک حاکی از وقوع دوره ای از تغییرات اجتماعی ـ جمعیتی است که طبعاً باعث برآمدن تقاضاهای جدید می شود و در عین حال هیچ یک از نیازهای کنونی نیز از میان نخواهد رفت.
سخن گفتن از این که بسیاری از دولت های رفاهی صنعتی به محدوده هزینه های اجتماعی خود رسیده اند در حالی که، بنا به پیش بینی ها، شرایط در آینده نزدیک مستلزم ایجاد نیازهای تازه و الزاماً حذف بعضی از نیازهای پیشین خواهد بود، بدین معنا نیست که شاهد از میان رفتن ناگزیر و قریب الوقوع برنامه های رفاه اجتماعی خواهیم بود. هیچ کسی تصور نمی کند که سیاست های محوری حمایت اجتماعی ــ مستمری های بازنشستگی، مزایای بهداشتی و درمانی، مساعدت اجتماعی، بیمه بیکاری، مراقبت روزانه، و غیره ــ کنار گذاشته خواهد شد.
اما قالب نهادی برآمدن و تحول این سیاست ها با فشارهای مالی و ملاحظات اجتماعی تازه ای درگیر خواهد شد که نوعاً با شرایطی که بر گسترش حمایت اجتماعی در عصر طلایی دولت رفاه که تا اوایل دهه ۱۹۸۰ طول کشید حاکم بود، تفاوت بنیادی خواهد داشت. تلاش های گوناگونی به عمل آمده است تا وجوه و خصوصیات این قالب در حال ظهور حمایت اجتماعی شناخته شود، و این تغییر را به عنوان های مختلفی از قبیل تحول از «دولت رفاه» به «دولت قراردادی»(۲۰) (ایردلی، ۱۹۹۷؛ ویترلی، ۱۹۹۴)، «دولت توخالی»(۲۱) (میلوارد و پرووان، ۱۹۹۳)، «دولت رفاه پسامدرن»(۲۲) (فوگه، ۱۹۹۶)، «دولت کار شومپتری»(۲۳) (جساپ، ۱۹۹۴)، «جامعه فعال»(۲۴) (او ای سی دی، ۱۹۸۸)، «راه سوم»(۲۵) (بلر، ۱۹۸۸)، و «دولت تواناساز»(۲۶) (گیلبرت و گیلبرت، ۱۹۸۹؛ گیلبرت، ۱۹۹۸) نام گذاری کرده اند. هر یک از این نام ها که در نهایت پذیرش عمومی پیدا کند تردیدی نیست که در قبال محدودیت های ناشی از شرایط جدید، بسیاری از کشورها برای نیل به سیاست هایی تلاش کرده اند که به هدفمند کردن مزایای اجتماعی معطوف است، بدین معنا که از تعهدات کنونی کاسته شود، هزینه های اجتماعی بر افرادی که بیشترین نیاز را دارند متمرکز گردد، و نظام های رفاهی دارای انعطاف پذیری بیشتری شوند تا بتوانند منابع موجود را در مسیر برآوردن نیازهای تازه و در حال ظهور به کار اندازند.
بنابراین، در طول دهه های گذشته، بسیاری از سیاست های حمایت اجتماعی به شکلی بازطراحی شده اند تا با هدفمند کردن مزایا از طریق آزمون های استطاعت، آزمون های درآمد، مالیات های استردادی، معیارهای تشخیص نیاز، شرایط رفتاری، و موازین قانونی بتوان تعداد دریافت کنندگان را محدود کرد. برای مثال، در ایالات متحد، اقدامات اخیر در مسیر هدفمند کردن مزایای اجتماعی شامل چنین مواردی است: وضع مالیات بر بخشی از مزایای تامین اجتماعی افرادی که درآمد آن ها از سطحی معین بالاتر است؛ افزایش سن بازنشستگی به ۶۰ سال؛ محدود کردن معیارهای برخورداری از مزایای مکمل تامین درآمد؛ محدود کردن شرایط برخورداری مهاجران قانونی از مزایای اجتماعی؛ و کاهش یا حذف پرداخت مساعدت اجتماعی به دریافت کنندگانی که در طول دو سال بیکاری خود به کار و فعالیت نوع دیگری اشتغال نداشته اند. بر همین پایه، در غالب کشورهای رفاهی صنعتی نیز تلاش هایی روزافزون برای هدفمند کردن مزایای اجتماعی به عمل آمده است. برای مثال، تحلیل صور جدیدی که از لحاظ گزینش مددجویان در نظام رفاهی سوئد به کار گرفته شد، سنه سون و دیگران (۱۹۹۸) را به این نتیجه رساند که کشور آن ها تجربه ای را برای «فرار از پوشش همگانی»(۲۷) شروع کرده است. در دانمارک، فنلاند، هلند، و اسپانیا نیز از طریق افزایش مدت اشتغال دستمزدی، که از شروط واجد صلاحیت شدن برای گرفتن مقرری بیکاری است، دریافت این مقرری را سخت تر و محدودتر کرده اند (دالی، ۱۹۹۷؛ هاتلند، ۱۹۹۸).
به طوری که این مثال ها نشان می دهند، حرکت به سوی افزایش هدفمندی مزایای اجتماعی را در اقدامات گوناگونی که در بسیاری از زمینه های سیاست اجتماعی صورت گرفته است می توان مشاهده کرد. کتاب حاضر، رهیافت های مختلف را نسبت به هدفمند کردن مزایای اجتماعی تحلیل می کند، و نتایج تلاش های به عمل آمده و پیامدهای این تلاش ها را در آینده حمایت اجتماعی در کشورهایی چند ــ بریتانیا، ایتالیا، هلند، نیوزیلند، سوئد، و امریکا ـ بر می رسد. این کشورها، معرف نظام های رفاهی صنفی گرا، محدود، و فراگیر(۲۸) (اسپینگ ـ آندرس، ۱۹۹۰) محسوب می شوند، و نرخ های هزینه اجتماعی زیاد، متوسط، و کم دارند.
بررسی این کشورها، به ارزیابی نظام مند دامنه و تاثیر روند هدفمند کردن و سیاستگذاری ها و اقدامات اجرایی آن، که ویژگی نظام های حمایت اجتماعی مدرن در طول دهه های گذشته است، در یکایک کشورهای فوق منجر می شود. این تحلیل ها به ما اجازه می دهد تا رهیافت های مختلف را نسبت به روش های گزینشی تخصیص اعتبارات رفاهی و نتایج آن ها در کشورهای گوناگون با یکدیگر مقایسه کنیم ــ و بدین ترتیب، امکان استفاده از تجارب یکدیگر برایمان فراهم شود. هدف کتاب حاضر این است که با روشن کردن و تحلیل این تجربه ها به پژوهشگران، سیاستگذاران، و دانشجویان رشته های رفاه اجتماعی کمک کند تا چشم اندازهای خود را نسبت به گزینه های سیاستگذاری گسترش داده و بر آگاهی های خود از امکان طراحی های مختلف در حوزه هدفمند کردن مزایای اجتماعی و پیامدهای این کار بیفزایند.

۱. الگوی نیوزیلند: هدفمند کردن مزایا در یک نظام آزمون درآمد

راس مک کی

هدفمند کردن مزایا از همان زمانی که نظام تامین اجتماعی نیوزیلند حدود یکصد سال پیش شکل گرفت، از مضمون های همیشگی و اصلی در آن مملکت بوده است. در طول سالیان، از ابزارهای گوناگون به منظور تخصیص مزایا به نیازمندترین گروه های جامعه استفاده شده است، که بارزترین آن ها اتخاذ چارچوبی برای پرداخت بی قید و شرط مزایا(۲۹) از طریق یک نظام آزمون درآمد و از محل مالیات های عمومی محسوب می شود. برخی از حوزه ها از این آزمون معاف شناخته شده است؛ از جمله، پاره ای از برنامه هایی که اهمیت نهادین داشته اند، غالباً برای مدت هایی طولانی معاف شده اند. با این حال، و به رغم این گونه موارد، گزافه نیست اگر ادعا کنیم که هدفمند کردن مزایا، در طول سالیان دراز، الگوی غالب و مرجح تامین اجتماعی در نیوزیلند بوده است.
فصل حاضر می پردازد به توصیف جایگاه محوری هدفمند کردن مزایا در نظام تامین اجتماعی نیوزیلند. این فصل شروع می شود با بحثی درباره منشاءِ تامین اجتماعی در نیوزیلند، و نشان می دهد که یک نظام معطوف هدفمندی مزایا چگونه به طور طبیعی پابه پای توسعه اجتماعی و اقتصادی آن کشور پدید آمد. نخست، خلاصه ای کوتاه از تحولات اقتصادی آن مملکت و چگونگی شکل گیری نظام تامین اجتماعی در آنجا تا جنگ جهانی دوم به نظرتان می رسد، و سپس تحولات اخیر در ارتباط با هدفمند کردن مزایا و نتایج و پیامدهای این تحولات مورد بررسی قرار می گیرد.

جا دارد که در اینجا زمانی کوتاه صرف بررسی خاستگاه ها و منشاء نظام تامین اجتماعی نیوزیلند کنیم، زیرا تصمیمات اولیه ای که به هنگام شکل گیری این نظام اتخاذ شد، مبنای غالب تحولات بعدی را پایه گذاری کرد. ویژگی های پیش بینی شده در آن مراحل اولیه مبنای مقررات بعدی قرار گرفت و بنابراین در طول سال ها تداوم یافت، نظیر تداومی که در شکل های یک فسیل مشاهده می شود.
نسبت به نقش پیشگامی نیوزیلند در تاریخ تامین اجتماعی هیچ تردیدی نیست، اما این هم روشن است که رادیکالیسم مقررات آن (چنانچه اساساً رادیکالیسم را بتوان در این مورد به کار برد)، آمیزه ای بود از عمل گرایی و مصلحت اندیشی(۳۰) (بنا به راه هایی که برای مقابله با مسائل موجود یافته شد) و نیز محافظه کاری(۳۱) (چون راه حل هایی که بدواً به کار گرفته شد همچنان به آن ها پای بند ماندند.)
روشن است که قانونگذاران آن زمان خود را به عنوان پایه گذاران یک آزمایشگاه اجتماعی در دریای جنوب قلمداد نمی کردند، بلکه بیشتر مایل بودند که راه حل هایی برای مشکلات فوری ناشی از فقر و تنگدستی در آن کشور جوان پیدا کنند. به دنبال دهه هایی از سرخوشی و سبکبالی که حاصل کشف طلا در دهه ۱۸۶۰ و سرمایه گذاری های زیربنایی و توسعه ای دهه ۱۸۷۰ بود، مملکت از دهه ۱۸۸۰ دچار رکود اقتصادی شد، چون صنعت پشم و پارچه بافی نیز دوران اوج خود را پشت سر گذاشت. بنابراین، اقتصاد مملکت وارد یک دوران نزولی طولانی شد که آن را رکود بلندمدت(۳۲) می خوانند، و ویژگی آن رکود دستمزدهای ناچیز، بیکاری ، و فقر (گاردنر، ۱۹۸۱) بود.
تا اواخر دهه ۱۸۸۰:

[این موضوع] حتی برای آن قانونگذارانی که در مسیر سنت قوانین فقرا(۳۳) گام برمی داشتند و خواهان تداوم نظام زمینداری بودند، روشن شده بود که با فقر نمی توان به اتکای سازمان های خیریه داوطلبانه مقابله کرد، میزان درماندگی و پریشانی در غالب موارد از توان رنج برندگان بیرون است، و به ناچار باید از وجوه عمومی برای کاهش و حذف درماندگی ها استفاده کرد. مشکل بی اندازه بزرگ و سختی ها چنان جدی بودند که راهی بجز دخالت دولت باقی نمی گذاشتند. (گزارش کمیسیون پادشاهی در باب تامین اجتماعی، ۱۹۷۲، ص ۴۰)

میزان فقر و فاقه از مدت ها پیش از گزارش فوق بارز و آشکار بود، و تلاش هایی گوناگون برای یافتن نهادهایی که بتوانند نیازها را برآورده کنند صورت می گرفت. همان طور که اورام (۱۹۶۹) بیان می کند، دولت رسیدگی به وضع نیازمندان را از سال ۱۸۴۶ از جمله مسئولیت های منسوبان نزدیک آن ها برشمرد، و این مسئولیت را در ۱۸۷۷ به منسوبان دورتر نیز گسترش داد. اما این گونه راه حل ها احتمالاً همیشه، بخصوص در جوامع جوان و ناپخته، کافی نیستند. مشکل بنیادی، از زبان ایستن (۱۹۹۶)، این بود که هیچ نوع ساختار اجتماعی قدیمی وجود نداشت که بتوان به آن تکیه کرد:

نیوزیلند نمی توانست از الگوی مبتنی بر کشیش نشین(۳۴)های بریتانیا استفاده کند، زیرا هیچ نوع تقسیم بندی کشوری مناسب نداشت. به علاوه، تعهد به ایجاد مملکتی سکولار ــ یعنی مملکتی فاقد کلیسای رسمی و مستقر ــ بدین معنا بود که نمی تواند کشیش نشین هایی مصنوعی برقرار کند. نیوزیلند اروپایی در قرن نوزدهم حتی فاقد آن واحد بنیادی و ارزشی ویکتوریایی، یعنی خانواده، بود. (ص ۱۷)

ناپختگی و عدم بلوغ جامعه نیوزیلند مستلزم آن بود که نه فقط به حرکت و اقدام آغاز شود بلکه نسبت به شکل راه حل های مورد نظر نیز تصمیم گیری شود. اول آن که، بازار کار عمدتاً کشاورزی محور بود و زیرساخت هایی عقب مانده داشت. همچنین، فاقد نهادهایی نظیر اتحادیه ها یا اسلاف آن ها ــ یعنی صنف های حرفه ای(۳۵) ــ بود، در حالی که ترتیبات بیمه اجتماعی در اروپا در واقع از همین گونه نهادها سرچشمه گرفت. بنابراین، راه دیگری بجز مالیات برای تامین اعتبارات اجتماعی متصور نبود.
دوم آنکه، به سبب کوچک بودن و عدم بلوغ اقتصاد کشور و نیز آسیب پذیری کامل آن در برابر نوسانات بازار کالاهای اولیه تولیدی مملکت، هر گونه تامین اعتبار برای برنامه های تامین اجتماعی امکانی کاملاً محدود داشت، که به نوبه خود هر نوع برنامه ریزی را اجباراً با هدفمند کردن کامل همراه می کرد. توجه به این نکته لازم است که گرچه دوران نزولی اقتصاد از ۱۸۷۹ تا حدود ۱۸۹۵ طول کشید، اقدامات تامین اجتماعی تا ۱۸۹۸ که اقتصاد رو به بهبود گذاشت شروع نشد؛ بهبود اقتصادی عمدتاً مدیون پیشرفت فناوری سردسازی(۳۶) و کاربست موفقیت آمیز آن در صادرات گوشت و تولیدات لبنی کشور بود. به عبارت دیگر، تا زمانی که تقویت اقتصاد کشور باعث بروز اعتماد نسبت به تامین هزینه ها نشد، هیچ اقدامی در جهت رفع نیازها صورت نگرفت.

نخستین توجهات به سالمندان معطوف شد. پس از شماری آغازگری های خطا در دهه های ۱۸۸۰ و ۱۸۹۰ (که پاره ای از آن ها با اندیشه بیمه ملی اجباری(۳۷) قرین بود) و بعد از آن که بعضی پیشنهادهای بلندپروازانه و سخاوتمندانه اولیه راه به جایی نبرد، سرانجام راه حلی یافته شد که به تایید اکثریت قانونگذاران رسید، یعنی «قانون مستمری های سالمندی»(۳۸) که در ۱۸۹۸ تصویب شد.
این قانون، که شرایط احراز(۳۹) بسیار سختی داشت، حتی با معیارهای آن روز بسیار ممسکانه بود. پرداخت مستمری موکول به رسیدن به شصت و پنج سالگی شده بود، آن هم به شرط اثبات سابقه بیست وپنج سال اقامت در کشور (شرطی که اثبات آن در مهاجرنشینی(۴۰) که فقط در همان اواخر بر مبنای مهاجرت تشکیل شده بود بسیار دشوار بود). به علاوه، آزمون های دیگری هم از نظر سنجش درآمد و اموال منظور شده بود. آسیایی ها مشخصاً کنار گذاشته شده بودند، و مائوری ها(۴۱) تابع نوعی ارزیابی خاص بودند. به این ترتیب، با آن که دولت تصمیم به اقدام گرفته بود، روشن بود که نمی خواهد برای خزانه خالی اش خرج تراشی کند. همچنین آشکار بود که این اقدام نمی تواند مشکل تنگدستی سالمندان را حل کند. هر چند دولت حرکتی جسورانه کرده بود، اجرای آن با احتیاط فراوان همراه بود.
بنابراین، قانون فوق سابقه ای اولیه برای مقررات معطوف به هدفمندی، آن هم بر پایه وضعیت و موقعیت مالی و اجتماعی، برجا گذاشت. افراد نه فقط باید سالخورده می بودند، بلکه باید سابقه اقامتی طولانی می داشتند؛ فقیر، فاقد پیشینه سوء اخلاق و رفتار، و سفید بودند. این نوعی هدفمند کردن نه فقط از جهات اقتصادی بود بلکه پوششی اخلاقی و نژادپرستانه داشت که، با نگاه امروزی و مدرن، همه دستاوردهای مفروض آن را بر باد می داد. با تمام اینها، قانون مزبور نقطه عطفی تاریخی بود. به گونه ای که اووربای (۱۹۹۶) یادآور شده است. تصویب این قانون بدین معنا بود که نیوزیلند سومین کشور در جهان است که به ایجاد یک طرح رفاهی جداگانه برای سالمندان اقدام کرده است، بعد از آلمان در ۱۸۸۹ و دانمارک در ۱۸۹۱.

در سالیان متعاقب ۱۸۹۸، مرزهای تامین اجتماعی اندک اندک گسترش یافت و سایر گروه ها را نیز، دسته به دسته و بنا به ملاحظات سیاسی، در بر گرفت، که به گفته بیگلهول (۱۹۹۳) عمدتاً بر ارزش های اخلاقی مبتنی بود. نخستین گروه های جدیدی را که تحت پوشش قرار گرفتند، می توان فقیران «سزاوار» نامید ــ کسانی که وضعیت شان را ناشی از خطای خود آن ها نمی دانستند. بیوه ها، یا دست کم بیوه های صاحب فرزند، آشکارا گروهی مستحق بودند. «قانون مستمری های بیوگان»،(۴۳) مصوب ۱۹۱۱، که باز مبتنی بر آزمون استطاعت بود، این جماعت را تحت پوشش قرار داد.
نخستین مقررات مربوط به از کارافتادگی برای گروه های ویژه ای تدوین شد که بر اثر شرایط ناتوان ساز خاصی عاجز شده بودند. معدنچیانی که به سبب ذات الریه بکلی ناتوان می شدند، تحت پوشش «قانون معدنچیان بیمار»(۴۴) مصوب ۱۹۱۵ قرار گرفتند. آن ها باید از لحاظ اقامت و کار در معدن واجد شرایط بودند اما آزمون استطاعت مالی برای آن ها وجود نداشت. این موضوع را بیگلمول (۱۹۹۳) به این واقعیت که «معدنچیان از لحاظ صنعتی، بخصوص در ایام جنگ، اهمیت زیادی داشتند» نسبت می دهد. در ۱۹۲۴، برای نابینایان نیز مستمری برقرار شد. در آغاز، پوشش فقط شامل کسانی می شد که در نیوزیلند نابینا شده بودند، اما چیزی نگذشت که این مقررات را شامل کسانی نیز کردند که بینایی خود را در سایر کشورها از دست داده بودند، البته مشروط به آزمون های استطاعت و اقامت.
بدین ترتیب، تا نیمه های دهه ۱۹۲۰، نیوزیلند صاحب چارچوبی اولیه برای نظامی حمایتی و مبتنی بر آزمون استطاعت شد، که سالمندان، زنان بیوه (دارای فرزند)، و بعضی گروه های فرعی بیمار و از کارافتاده را تحت پوشش قرار می داد. (معدنچیان از کارافتاده تنها گروهی بودند که آزمون استطاعت شامل آن ها نمی شد.)
با نگاهی امروزی، مهم ترین گروه هایی که در این مقررات حضور نداشتند، عبارت بودند از بیکاران، و زنان صاحب فرزندی که شوهران ترکشان کرده بودند (که شاید نیازمندترین گروهی محسوب می شدند که سختی و تنگدستی واقعی را تجربه می کردند). این گروه ها در مقررات حمایتی بعدی نیوزیلند، نظیر سایر کشورها، جایگاه هایی مهم به خود اختصاص دادند.
تحول عمده دیگر در آن سال ها، برقراری مدد معاش خانواده(۴۵) در سال ۱۹۲۷ بود، که باز محدودیت های سختی داشت. دو شیلینگ در هفته قابل پرداخت به کودکان زیر پانزده سال بود. این مدد معاش شامل دو فرزند اول نمی شد، و پرداخت آن به آزمون استطاعت و یک سال اقامت مشروط بود.