فیدیبو نماینده قانونی مؤسسه عالی پژوهش تأمین اجتماعی و بیش از ۶۰۰ ناشر دیگر برای عرضه کتاب الکترونیک و صوتی است .
کتاب رفاه اجتماعی در ایران معاصر

کتاب رفاه اجتماعی در ایران معاصر

نسخه الکترونیک کتاب رفاه اجتماعی در ایران معاصر به همراه هزاران کتاب دیگر از طریق فیدیبو به صورت کاملا قانونی در دسترس است. تنها لازم است اپلیکیشن موبایل و یا نرم افزار ویندوزی رایگان فیدیبو را نصب کنید.

درباره کتاب رفاه اجتماعی در ایران معاصر

«رفاه و تأمین اجتماعی» را می‌بایست از جمله تکالیف جدید دولت مدرن، و در پاسخ به بروز بحران‌های اجتماعی این عصر، به حساب آورد. البته باید در نظر داشت که پیش‌تر و در چهار چوب نظم دولت‌های پیشامدرن نیز پاره‌ای از اقدامات رفاهی و تأمینی انجام می‌گرفت، ولی در دولت‌های مدرن این موضوع ابعاد وسیع و سازوکارهای نهادی کاملاً متفاوتی پیدا کرد. دولت‌های مدرن با ساختار تشکیلاتی و نظام تصمیم‌گیری و سازوکارهای اجرایی جدید، صورت کاملاً بدیعی از برنامه‌ریزی در زمینه رفاه و تأمین اجتماعی را به منصه ظهور رسانیدند. البته باید توجه داشت که این تغییرات در ساخت و کارکرد دولت‌های مدرن، به طور خودبه‌خودی صورت نپذیرفت و ایدئولوژی‌های جدید سیاسی از یک سو و پیدایش جنبش‌های اجتماعی جدید، از سوی دیگر، نقش مهمی در ظهور این امر داشتند.

ادامه...
  • ناشر مؤسسه عالی پژوهش تأمین اجتماعی
  • تاریخ نشر
  • زبانفارسی
  • حجم فایل 7.01 مگابایت
  • تعداد صفحات ۴۴۸ صفحه
  • شابک

معرفی رایگان کتاب رفاه اجتماعی در ایران معاصر

شما به آخر نمونه کتاب رسیده‌اید، برای خواندن نسخه کامل، کتاب الکترونیک را خریداری نمایید و سپس با نصب اپلیکیشن فیدیبو آن را مطالعه کنید:



مقدمه

پیدایش عصر مدرن و فراگیر شدن مناسبات سرمایه داری جدید، به طور اساسی، جوامع انسانی را در ابعاد جهانی، دستخوش دگرگونی های عمیق قرار داد. زیرا مناسبات این دوران تاریخی، برخوردار از مضمونی کاملاً متفاوت نسبت به دوران پیش از خود بود و از بروز «موقعیت» جدیدی در تاریخ بشر حکایت می کرد. در این «موقعیت» جدید، انسان، حقوق و تکالیف فردی و اجتماعیش، به گونه ای «دیگر» صورت بندی شدند و بر پایه آن «آدم» و «جهان اجتماعی» دیگری نیز به پا گردید. در عصر نوین، رخداد انقلاب های علمی و صنعتی قرون هجده و نوزده میلادی رشد مناسبات سرمایه داری، دولت و جامعه صنعتی جدید را با همه عجایب و بحران هایش در مغرب زمین پدیدار ساخت. از سوی دیگر «دولت» نیز متعاقب ظهور جوامع جدید، به ترتیب متفاوتی تعریف شد و حقوق و تکالیف، مورد بازنگرش اساسی قرار گرفت. در یک نگرش عمومی و کلان، دولت در عصر مدرن، مسوولیت های جدیدی را عهده دار گردید و متناسب با آن، از نظر ساختار درونی و تشکیلات نیز دچار دگرگونی های اساسی شد. پیدایش بوروکراسی نوین را می بایست از تبعات دگرگونی در ساخت دولت در عصر مدرن و ساخت و بافت درونی اش تلقی کرد. به بیان روشن تر دولت در عصر مدرن مسوولیت های جدیدی را در قبال شهروندان بر عهده گرفت که پیش تر و در دوران پیشامدرن، متوجه آن نبود. در دنیای پیش مدرن این مسوولیت ها یا بر عهده نهادهای کوچک و بزرگ مدنی و غیردولتی بود و یا ساخت خانواده کلان چنین کارکردهایی را بر عهده می گرفت. در عصر مدرن دامنه کارکرد دولت گسترش یافت و بسیاری از کارکردهای نهادی کوچک و بزرگ غیردولتی عصر پیشامدرن، بر عهده اش گذاشته شد. شاید بتوان گفت یکی از مهمترین دگرگونیهای ساخت دولت در عصر مدرن، نقش و جایگاه آن در فرآیند تغییرات و دگرگونی های اجتماعی بود. بدین ترتیب دولت در عصر مدرن مهمترین رکن انجام و ایجاد دگرگونی های اساسی اجتماعی گردید. به زبان دیگر، دولت معمار و نیروی عملیاتی ایجاد تغییرات گوناگون در جامعه مدرن به حساب می آید.
«رفاه و تامین اجتماعی» را می بایست از جمله تکالیف جدید دولت مدرن، و در پاسخ به بروز بحران های اجتماعی این عصر، به حساب آورد. البته باید در نظر داشت که پیش تر و در چهار چوب نظم دولت های پیشامدرن نیز پاره ای از اقدامات رفاهی و تامینی انجام می گرفت، ولی در دولت های مدرن این موضوع ابعاد وسیع و سازوکارهای نهادی کاملاً متفاوتی پیدا کرد. دولت های مدرن با ساختار تشکیلاتی و نظام تصمیم گیری و سازوکارهای اجرایی جدید، صورت کاملاً بدیعی از برنامه ریزی در زمینه رفاه و تامین اجتماعی را به منصه ظهور رسانیدند. البته باید توجه داشت که این تغییرات در ساخت و کارکرد دولت های مدرن، به طور خودبه خودی صورت نپذیرفت و ایدئولوژی های جدید سیاسی از یک سو و پیدایش جنبش های اجتماعی جدید، از سوی دیگر، نقش مهمی در ظهور این امر داشتند.
ایران در آغاز قرن نوزدهم میلادی و در پی چالش هایی با قدرت های بزرگی چون روسیه و انگلستان در معرض دنیای جدید و عصر مدرن قرار گرفت و به تدریج در مدار مناسبات و چالش های این دوران قرار گرفت. ورود پاره ای از دستاوردهای جوامع مدرن به ایران، نهایتاً موجبات بروز دگرگونی هایی را اجتناب ناپذیر ساخت. به طور مثال، در نتیجه این تغییر و تحولات بود که نسل اول روشنفکران ایرانی از اواخر قرن نوزدهم در سودای ایجاد دولتی به سبک مدرن در ایران برآمدند. بر این اساس، پیدایش جنبش مشروطه خواهی را می بایست کوششی در جهت استقرار دولت به سبک مدرن در ایران، دانست. در پی استقرار نظام جدید سیاسی، تدوین قانون اساسی و متمم قانون آن نیز امکانات حقوقی استقرار چنین دولتی را فراهم ساختند. اگرچه دولت در عصر مشروطیت و روزگار پس از آن را نمی توان به معنای دقیق کلمه «مدرن» دانست، ولی این امر را نیز نمی توان منکر شد که دولت در عصر پس از مشروطیت و طی سالهای ۱۲۸۵ به بعد، دیگر دولت قدیم نبود و کم و بیش برخی کارکردهای دولت های مدرن را از خود بروز می داد و به هر روی شکل خاصی از «دولت مدرن» محسوب می شد. بالطبع رفاه و تامین اجتماعی، یکی از تکالیف دولت مدرن و از جمله حوزه های دخالت و حضور آن به حساب می آید و دولت مدرن ایرانی نیز پس از مشروطیت می بایست دراین زمینه تدارکات و اقدامات خاصی را به انجام رسانیده باشد.
رسیدگی به کوشش های دولت از زمان مشروطیت تا وقوع انقلاب ۵۷ در زمینه رفاه و تامین اجتماعی، «مساله ای» است که اثر حاضر شناخت ممیزات و ویژگی های آن را بر عهده گرفته است. از سوی دیگر، شناخت پیشینه برنامه ریزی دولتی در این حوزه، در این تحقیق را باید در زمره تحقیقات تاریخ کلیومتریک قرار داد که در نوع خود می تواند تجربه جدیدی از تاریخ پژوهی به شمار آورد. علاوه بر این که تحقیقات تاریخی ـ توصیفی کلاسیک تاریخی، خصلتی گذشته گرا دارند، ولی با رویکرد جدید می توان مواد و مصالح تاریخی را در قالب الگوی برنامه ریزی مورد مطالعه قرار داد و به نوع جدیدی از پژوهش های تاریخی در چهارچوب رویکرد کلیومتریک دست یافت. فایده عملی چنین رویکردی در تاریخ پژوهی این است که نتایج تحقیق با منطق و زبان علمی دانش برنامه ریزی و برنامه ریزان سازگاری دارد و از این رو می تواند پشتوانه دقیقی برای مطالعه پیشینه برنامه ریزی به کار گرفته شود. بدین ترتیب، برنامه ریزان با مطالعه این «متن پایه» می توانند تجارب امر برنامه ریزی دولتی را در یک چشم انداز تاریخی پشتوانه تصمیمات خود سازند و تا حد امکان از تکرار الگوهای نامناسب و روش های غلط پرهیز کنند. پژوهش حاضر از این جهت که تجارب موجود در زمینه برنامه ریزی را در اختیار برنامه ریزان قرار می دهد دارای اهمیت درخور توجهی است. برنامه ریزان از طریق مطالعه این پژوهش درمی یابند که پیشینیانشان در این وادی چگونه رفتار کرده اند و اقدامات آنان چه پیامدها و دستاوردهایی را در پی داشته است و امروز آنان دقیقاً در چه نقطه ای قرار دارند. بر این اساس، پرسش های محوری پژوهش عبارتند از:

۱. فرآیندهای اصلی تصمیم گیری دولتی در امر رفاه و تامین اجتماعی کدام اند؟
۲. نظام حکومتی چه سازوکارهای نهادی (اجرایی) را برای تصدی این حوزه امر طراحی کرد؟
۳. دولت طی دوره تاریخی مورد رسیدگی، چه برنامه هایی را در حوزه رفاه و تامین اجتماعی تدارک دید؟
۴. اعتبارات و منابع مالی رفاه و تامین اجتماعی چه سهمی از بودجه کشوری را به خود اختصاص داده بود؟
۵. دولت چه روش هایی را برای نظارت و ارزشیابی بر تصمیمات و اقدامات خود این حوزه در نظر گرفته بود؟

درباره الگوی تحقیق باید اذعان کرد که در این مطالعه «چهارچوب برنامه ریزی» به مثابه الگوی تحقیق به کار گرفته شده است. بدین معنا که مطابق چهارچوب برنامه ریزی الگوی تحقیق نیز به مثابه مثلثی از روندهای سه گانه به هم پیوسته در نظر گرفته شده است که اضلاع سه گانه آن عبارت بود از: فرآیند و سازوکارهای تصمیم سازی و تصمیم گیری؛ سازمان و رویه های اجرایی؛ و سازوکارهای ناظر به نظارت و ارزشیابی تصمیمات و اقدامات. در این هندسه سه ضلعی، شش مرحله برنامه ریزی دولتی مورد مطالعه قرار می گیرد. (افسانه بهادری، ۱۳۷۶، ص ۲، ۳ و ۴). مراحل شش گانه مذکور عبارتند از:

۱ـ تجزیه و تحلیل روندهای گذشته: هدف اصلی از این کار تشخیص نیروها و فراسنجه های (پارامترهای) موثر بر اقدام دولت در حوزه تامین اجتماعی است. با تشخیص این عوامل و کمّی کردن میزان تاثیرها می توان نحوه اثرگذاری بر موضوع را در آینده مشخص کرد و نظم های قابل مشاهده در زمینه تغییرات و همبستگی های میان متغیرها را کشف کرد.
۲ـ شناخت روابط علّی و همبستگی میان متغیرها [نظم برنامه ریزی]: از یک نظر برنامه حاصل شناخت قانونمندی ها و همبستگی های کشف شده میان متغیرهاست که از تجزیه و تحلیل روندهای گذشته و عملکردهای تاریخی به دست می آید. (هر گونه حکم و قضیه ای نمی تواند در خدمت برنامه ریزی قرار گیرد. مناسب ترین قضایا برای برنامه ریزی قضایای علمی اند.) یعنی نظم های مشاهده پذیری که در مقابل آزمون ها و نقدها مقاومت کرده و قادر به پیش بینی ابطال پذیر آینده اند.
۳ـ گزینش هدف ها (آرمانی، هدف های کلی و هدف های کمّی) و گروه های هدف: گزینش هدف های آرمانی و کلی با این ویژگی ها امر دشواری است و سازوکار کارآمد و موثری لازم دارد. هدف های آرمانی و کلی معمولاً بر پایه چهارچوب قانون اساسی و تمایلات و گرایش های غالب جامعه اتخاذ می شود. با قرار دادن حاصل گزینش هدف های آرمانی و کلی و ارزیابی آن ها در چهارچوب محدودیت های امکانات، منابع و محدودیت ها و الزامات بین المللی و استفاده از شاخص ها و الگوها، هدف های کمّی مشخص می شود. به طور مشخص، هر تصمیم یا اقدامی (هدفی) گروه های اجتماعی معینی را آماج خود قرار می دهد. تعیین گروه های اجتماعی که می بایست در جریان اجرای برنامه در معرض تصمیمات قرار گیرند و از آن متاثر شوند، یکی از مراتب مهم فرآیند برنامه ریزی به حساب می آید.
۴ـ تعیین راهبردها و سیاست ها و خط مشی های اجرایی: وقتی که هدف های برنامه تعیین و مشخص گردید، نحوه رسیدن به آن ها به مهمترین دلمشغولی برنامه ریزان و سیاستگذاران تبدیل می شود. راهبردهای برنامه، راه ها و روش های رسیدن به هدف ها را معین می کند. سیاست های برنامه، مجموعه تدابیری است که به صورت انگیزه ها، مشوّق ها، تسهیلات یا محدودیت ها و بازدارنده ها فعالان و کارگزاران را به صورتی مشخص تر و عملی تر از راهبردها، معین می کند. در مرحله پایانی، برنامه ریزان می بایست مجموعه سیاست ها را به اقدامات کمّی و کاملاً مشخص مبدل سازند و خط مشی های اجرایی را معلوم نمایند.
۵ـ تدارک یک چهارچوب نهادی برای اجرا: اجرای برنامه های دولتی به ترتیبات نهادی خاصی نیاز دارد که وظایف دستگاه های دولتی و واحدهای اداری آن ها را معلوم کند و سهم هر یک را در فرآیند اجرا مشخص نماید. در واقع اجرای موثر برنامه ها و تصمیمات تا حدود زیادی به کارکرد منظم رویه های اداری که برای این منظور طراحی شده است، بستگی دارد. توانمندی اداری، برای اجرای کارآمد برنامه ها و پروژه های دولت به کارآمدی سه حوزه مشخص بستگی دارد: قدرت مدیریت و اداره امور عمومی ـ تمهید امور مالی، بودجه بندی، حسابداری و حسابرسی ـ اجرای بودجه سالیانه.
۶ـ نظارت بر اجرای برنامه ها و ارزشیابی عملکردها: در فرآیند تهیه و اجرای برنامه ها، معمولاً از دو نوع مختلف ارزیابی استفاده می شود. یکی ارزیابی حین اجرا که از آن به عنوان «نظارت» نام برده می شود. ارزیابی ضمن اجرا یا نظارت عبارت است از بازنگری، مراقبت و بازبینی پیشرفت اجرای برنامه ها، از طریق همسنجی نتایج واقعی با هدف های برنامه. نظارت برای کنترل عملیاتی و بازنگری و تعدیل تمام یا برخی از هدف های پیش بینی شده به کار می رود. ارزیابی پس از اجرا یا ارزشیابی، مقاصد مختلفی را برآورده می سازد. این ارزشیابی معلوم می کند که آیا برنامه، بر حسب تمام شاخص های کمّی و کیفی، به گونه ای هموار به سوی هدف ها روان بوده است یا نه. همچنین ارزشیابی، امکانات بالقوه را برای رشد آتی کشف و از آن ها بهره برداری می کند. به علاوه هر نوع نارسایی را که در اصل تهیه برنامه و اجرای آن وجود داشته، آشکار می سازد و کارآیی و توانمندی دستگاه های برنامه ریزی را می سنجد.

در زمینه روش تحلیل داده ها باید یک نکته روش شناختی را مورد تاکید قرار داد که در این تحقیق برای تحلیل داده ها خصوصاً در بخش مربوط به توصیف کمی از روش داوری استفاده شده است. در این روش مجموعه قوانین و مقرارت پس از جمع آوری، پالایش و طبقه بندی، در جدول جداگانه به تعداد سی نفر از داورانی که از میان استادان، پژوهشگران، دست اندرکاران و مدیران اجرایی مرتبط با حوزه تحقیق، انتخاب شده بودند، ارسال گردید و از ایشان خواسته شد نظر کارشناسی خود را درباره تحلیل داده مطابق حوزه های تعریف شده، در جداول اعلام نمایند. پس از آن، نظرات داوران جمع آوری و معدل نظرات مبنای تحلیل داده ها قرار گرفت. با این روش، معیار علمی مناسبی برای تحلیل داده ها به دست آمد که تا حدود زیادی اطمینان بخش بودن نتایج را تضمین می کرد.
درباره منابع و مآخذ نیز باید این نکته را متذکر شد که در تدوین مطالب این تحقیق از سه دسته اصلی منابع استفاده شده است. نخست ـ مجموعه مصوبات مجالس قانونگذاری و کمیسیون های وابسته؛ دوم- مصوبات هیئت وزیران؛ سوم- مصوبات شورا های عالی و دیگرشوراهای بخشی؛ و چهارم- مجموعه دستورالعمل ها، آئین نامه ها و دیگر تصمیمات دستگاه های اجرایی. درباره مشخصات دقیق تر منابع مورد اشاره در بخش های مختلف می توان به فهرست تفصیلی منابع در پایان این تحقیق مراجعه کرد.
نکته مهم دیگری که در مقدمه باید بدان پرداخت این است که هدف اصلی از انجام پژوهش حاضر شناخت برنامه ریزی دولتی در حوزه رفاه و تامین اجتماعی ایران، در مقام طرحی و تصویب (پیش از اجرا) بود و از این رو، موضوع نحوه عملکرد و میزان انطباق برنامه مصوب و عملیاتی و همچنین نتایج و آثار برنامه ها مورد بررسی قرار نگرفته است. البته باید اذعان کرد که در یک مطالعه جامع و همه جانبه باید دو حوزه عملیات و نتایج نیز مورد مطالعه قرار می گرفت، ولی گستردگی دامنه تحقیق، وجود پاره ای مشکلات اجرایی و کمبود منابع عملاً مانع انجام این مهم شد.
در نهایت، نتایج تحقیق در قالب اثر حاضر، در سه بخش اصلی تدوین شده است: یکم ـ شناخت فرآیندهای تصمیم گیری و خصوصیات سازمان اجرایی دولت در حوزه تامین اجتماعی. دوم ـ شناسایی مشخصات اساسی تصمیمات و برنامه ها و نحوه تخصیص منابع مالی دولت در حوزه تامین اجتماعی. سوم ـ شناخت سازوکارهای نهادی و برنامه های عملی دولت برای نظارت و ارزشیابی برنامه ها و تصمیماتش در حوزه تامین اجتماعی.

بخش اول: بنیان، سرمشق و سازگاری

فصل اول: بنیان

برنامه ریزی دولتی در حوزه رفاه و تامین اجتماعی، بر بنیان نسبتاً معینی صورت پذیرفت. از این رو در فصل حاضر بنیان های مسلط بر برنامه دولت های ادوار سه گانه، به عنوان قواعد زیرساختی تصمیمات مورد بررسی قرار می گیرد. «بنیان» (Foundation)، بنا به تعریف، شامل چهارچوب های کلی است که رهیافت دولت را در حوزه رفاه و تامین اجتماعی شکل می دهد. به بیان روشن تر، بنیان ها بیانگر چهارچوب های کلی است که قوانین و مقررات جاری از آن نشات می گیرند و بر پایه آن، تصمیمات خرد و کلان صورت می پذیرد. به عنوان مثال، قانون وظایف وظیفه ای را برای دولت نسبت به کارکنان متوفی اش معین می کند. این وظیفه بنیان جدیدی را در حوزه وظایف و تکالیف دولت بیان می دارد و بنیان مورد اشاره زیرساخت تصمیم یاد شده و تصمیماتی مشابه آن می باشد. این امر بدان معناست که مجموعه ای از تصمیمات دولت از بنیان واحدی برخوردار بوده اند. شناخت بنیان برنامه ها و سیاست های دولت در حوزه تامین اجتماعی، تا حدود زیادی انگیزه ها و رهیافت های کلان دولت را درباره موضوع مورد رسیدگی آشکار می سازد. زیرا بنیان ساخت ذهنی مخفی تصمیم گیران است و گونه ای از نظام های پیچیده و منظم عقیدتی که آنان را آماده اتخاذ مواضع خاص می کند.
بنیان تصمیمات دولت های این عصر در حوزه تامینی- رفاهی حاوی مفاهیم ارزشی نسبت به سیاست ها و رویه های دولت هستند و سبب تحرک رفتاری می شوند. بنیان ها مبین اصول و قواعد حاکم بر سیاست ها و رویه های دولت هستند؛ بنیان های مختلف به درجات متفاوتی با یکدیگر وابستگی متقابل دارند؛ بنیان های سیاست ها و رویه های دولتی نسبتاً ثابت هستند و دست کم برای دوره ای تداوم دارند و رواج می یابند. به بیان دیگر، بنیان تصمیمات، معمولاً به یکی از دو گروه ارزش ها و اصول ارجاع می شوند. از این رو و در ادامه بحث، به تفکیک، ارزش ها و اصول حاکم بر برنامه های دولتی در حوزه رفاه و تامین اجتماعی بررسی می شود.(۱) ارزش ها (Value)، بنیادی ترین عامل تبیین اندیشه، عمل یا اعمال افراد و سازمان ها و همچنین صورت بندی حیات اجتماعی تلقی می شود. ارزش ها در حقیقت مفاهیمی جمعی هستند. ارزش های مورد نظر دولت در حوزه رفاه تامین اجتماعی تعیین می کند که چه چیز برای کارکنان، کارگران و شهروندانش مهم و از نظر اخلاقی درست است. ارزش ها بر رفتار دولت تاثیر اساسی دارند و ضابطه ای برای ارزیابی اعمال دیگران نیز محسوب می شوند. معمولاً رابطه مستقیمی میان ارزش ها و کنش دولت وجود دارد. (منوچهر محسنی، ۱۳۷۵، ص ۲۰-۱۴) بدین ترتیب می توان گفت که برنامه های دولتی در حوز ه رفاه و تامین اجتماعی در زیرساخت خود بر ارزش های خاصی ابتنا دارند. اهمیت شناخت ارزش های حاکم بر برنامه های دولتی از آنجا ناشی می شود که بر پایه آن می توان رویکرد آرمانی و ایدئولوژی حکومت را در این زمینه بازشناخت. منظور از اصول نیز آن دسته از ضوابط و قواعد غیرارزشی هستند که به نوعی بنیان سیاست ها و برنامه های دولت در حوزه تامین اجتماعی را تشکیل می دهند.

۱-عصر مشروطه و پهلوی اول

الف ـارزش ها

پیش از پرداختن به ارزش های مورد اشاره، ذکر چند نکته در ارتباط با نوع ارزش های حاکم بر برنامه های تامینی و رفاهی دولت های عصر مدرن روشنگر خواهد بود: نخست آن که این ارزش ها، در حوزه ارزش های مورد وثوق دولت، جدید محسوب می شوند. البته در دوران پیشین نیز مواردی از دستگیری حکومت نسبت به کارکنان و کارگران به هنگام حوادث ناشی از کار، ازکارافتادگی، بیماری و مرگ دیده می شود ولی این اقدامات موردی، سلیقه ای، غیرپایدار و سازمان نیافته است و حال آن که در دولت های به سبک مدرن امور یاد شده، خصوصاً از آغاز سده بیستم، به طور اساسی جزء تکالیف دولت محسوب گردید. دوم این که رویکرد دولت های این عصر ایران در پذیرش و رواج این ارزش ها، رویکردی عملگرایانه و فایده انگارانه بود و نه لزوماً از سر تغییر در نظام باورهای اجتماعی. بدین معنی که دولت برای پرهیز از دچار شدن به مصیبت برخی شورش های ناگوار و یا همرنگ شدن با گفتمان جهانی تن به پذیرش چنین ارزش هایی داد. البته قضاوت درباره منشا نظام ارزشی دولت در این موضوع کار دشواری است ولی به نظر می رسد که دولت مدرن در ایران، همان طور که در الگوی کلان ارزشی خویش متاثر از کلان الگوی غرب بود، در زمینه ارزش های تامینی و رفاهی نیز، کم و بیش، تحت تاثیر کشورهای متروپل قرار داشت. بنابراین، پذیرش و شیوع ارزش های تامین و رفاهی جدید، پیش از آن که تحت تاثیر تغییرات اعتقادی و باوری و اندیشه ای دولت باشد، محصول تاثیرپذیری کارگزاران دولتی از ارزش های رایج و مرسوم دولت های پیشرفته بود. این مهم بدان معنا باید در نظر گرفته شود منشا پیدایش ارزش های جدید را می بایست در بیرون از ایران جستجو کرد. دولت های مدرن غربی که دوره ای از صنعتی شدن و پیدایش جوامع جدید را تجربه می کردند، پیش تر با خطرات و آسیب هایی که زندگی کارگران و کارکنان را تهدید می کرد، روبرو شدند. این خطرات عبارت بود از: بیماری، ناتوانی، سالخوردگی و مرگ. در نتیجه یک سلسله کوشش های پیگیر در حقوق کارگران و کارکنان در سطوح بین المللی، گام هایی برای بهبود زندگانی این اقشار اجتماعی برداشته شد که نخستین آن تدوین عهدنامه ورسای در ژوئن سال ۱۹۱۹ بود. طبق ماده ۱۳ این عهدنامه سازمان بین المللی کار ”LLO“ برای ترقی رفاه اقتصادی و اجتماعی مردم جهان پدید آمد. سازمان مزبور پس از تاسیس، اقداماتی را در زمینه حقوق نیروی کار و بیمه کارگران به عمل آورد و مقاوله نامه هایی را نیز به تصویب رسانید. شروع همکاری ایران با سازمان بین المللی کار عملاً از سال ۱۳۱۱ شمسی آغاز شد. (اعتقادپور، رجبی نژاد، رحیمی، ۱۳۱۲، ص ۱) در این سال دولت ایران درصدد برآمد دو فقره از مقاوله نامه های سازمان بین المللی کار را در مورد منع استعمال آب سفید سمی و منع استعمال گوگرد سفید در کارخانجات کبریت سازی بپذیرد و مجری دارد. این امر به روشنی گواهی می دهد که تصمیمات، اقدامات و مآلاً ارزش های جدید دولت متاثر از فضای بین المللی در آن روزگار، پدید آمده است.
بررسی سیاست ها، رویه ها و خط مشی های اجرایی دولت در حوز ه رفاه و تامین اجتماعی وجود سه ارزش بنیادی را در کنش تامین-رفاهی دولت آشکار می سازد. ارزش های مورد اشاره عبارتند از: لزوم حمایت سازمان یافته دولت از نیروی کار (حوادث ناشی از کار)؛ لزوم حمایت سازمان یافته دولت از کارکنان دولتی به هنگام بیماری و سالخوردگی و مرگ؛ لزوم کمک و مساعدت دولت نسبت به اقشار آسیب پذیر.

لزوم حمایت سازمان یافته دولت از نیروی کار (حوادث ناشی از کار)

توسعه صنعت و کار با ماشین در طی سده نوزدهم و استفاده از نیروهای محرک طبیعی موجب آن شد که حوادث کار بین کارگران زیاد شود. در تعریف حقوقی، «حادثه» آن بود که به واسطه کار یا هنگام کار در محلی که کار انجام می گیرد، اتفاق افتد. به طور خلاصه سه عامل در حادثه موثر تشخیص داده شد:

۱- حادثه امری است که به بدن انسان صدمه وارد آورد؛
۲- اصل و منشا حادثه خارج از شخص آسیب دیده می باشد و ممکن است به واسطه آلت و ابزار یا حیوان یا قوای طبیعت و حتی حرف یا عمل انسانی باشد که موجب تکان مادی یا معنوی گردد؛
۳- حادثه به طور دفعی و ناگهانی واقع می شود و غالباً با نوعی برخورد همراه است.

نتایج حوادث ناشی از کار نیز به قرار زیر است:

۱ـ برای کارگر:
الف ـ صدمات و رنج های بدنی؛
ب ـ کاهش منابع درآمد با وجود اعطای غرامات، کاهش محسوس و حتی از بین رفتن استعداد کسب به طور قطعی؛
ج ـ آلام و رنج های معنوی.

۲ـ برای خانواده کارگر:
الف ـ افتادن در زحمت و مضیقه؛
ب ـ رنج و تعب معنوی.

از سوی دیگر، گسترش جامعه جدید صنعتی در کشورهای متروپل، موجبات پیدایش مکاتب فکری ـسیاسی جدیدی را فراهم آورد که در آن ها موضوع حقوق نیروی کار مورد توجه خاصی قرار داشت. (طالب، ۱۳۷۰، ص ۶۱-۶۰) مجموعه این عوامل ضرورت توجه اجتماعی به حقوق نیروی کار و علی الخصوص حوادث ناگوار ناشی از کار را به طور گسترده و وسیع در کشورهای صنعتی مطرح ساخت. چنان که در آلمان از سال ۱۸۸۴ روسای بنگاه ها ملزم بودند که حوادث کار را بیمه کنند و این بیمه، اجباری بود. اتریش در سال ۱۸۸۷ همین ترتیب را برقرار کرد و انگلستان در سال ۱۸۹۷ قوانینی به منظور حمایت در مقابل خطرات کار وضع کرد. (شیدفر، ۱۳۴۱، ص ۴۹) در پی این امور، موضوع بیمه کارگران در قبال حوادث ناشی از کار، در پایان سد ه نوزدهم، ابتدا در قوانین کشور آلمان پدید آمد و سپس به سایر نقاط صنعتی در اروپا تسرّی پیدا کرد. بر این اساس می توان گفت که حمایت مربوط به حوادث ناشی از کار شاید قدیم ترین نوع حمایت نباشد ولی مسلماً پذیرفته ترین شاخه تامین اجتماعی است. مقررات قانونی گذشته در جهان صنعتی، اغلب اصطلاح «غرامت کارگران» را به کار می بردند و به ناتوانی موقت یا دائم، کلی یا جزئی و به بیماری های خاص اشاره می کردند. مقررات جدیدتر، اصطلاح «حادثه ناشی از کار» را به کار بردند. (ابوالقاسم نوروز طالقانی، ۱۳۴۷، ص ۷۷) در همین جهت، «صندوق احتیاط» به مثابه ذخیره اجباری برای جبران حوادث ناشی از کار، در جهان صنعتی برای نخستین بار مطرح شد، در این ترتیب حقوقی، کارگران و کارفرمایان آن ها حق بیمه ها را به طور منظم به یک صندوق مرکزی می پرداختند و حق بیمه های مذکور در حساب جداگانه ای نگهداری می شد. صندوق احتیاط در وقت بروز حوادث ناشی ازکار، هزینه های آن را مطابق تعرفه های خود تامین می کرد. (همان جا، ص ۲۴)

ایران، در این دوره تاریخی، به طور جدی با موضوع کارگران بخش صنایع جدید مواجه شد. به کارگیری ماشین آلات صنعتی و احداث کارخانجات صنعتی به طور کاملاً چشم گیری بر تعداد کارگران صنعتی افزود و طبعاً آسیب های ناشی از کار را نیز افزایش داد. دولت در قبال این حوادث، به فکر چاره افتاد و همین امر موجبات پیدایش ارزش جدیدی در حوزه دولت فراهم آورد. خصوصاً آن که از چندی پیش تبلیغات گسترده سوسیالیست ها و کمونیست های ایرانی ضرورت توجه به حقوق نیروی کار را، دست کم در سطح نیروهای کار، مطرح ساخته بود. بنابراین، می توان گفت که در پی ورود صنایع جدید به ایران و تاثیر موسسات صنعتی و بروز حوادث ناشی از کار برای کارگران و از جانب دیگر، رواج سازوکارهایی برای مقابله با حوادث ناشی از کار، دولت ایران نیز لزوم حمایت از کارگران در قبال حوادث ناشی از کار را به عنوان یک ارزش عملی پذیرفت. تلاش دولت در راستای تدوین مقررات مربوط به حوادث ناشی از کار را می بایست در چهارچوب این الگوی ارزشی ارزیابی کرد. به عبارت دیگر تصمیمات و اقدامات دولتی در زمینه پیش بینی و تامین منابع مالی لازم ـ به طور بیمه ای ـ برای حوادث ناشی از کار تحت تاثیر ارزش لزوم حمایت از نیروی کار تلقی کرد. تاسیس صندوق احتیاط ادارات طرق، تسرّی مقررات صندوق احتیاط ادارات طرق به کارگران امور ساختمانی دولتی و امور مشابه، نظامنامه کارخانجات و موسسات صنعتی، بیمه کارگران بخش غیردولتی در شرکت سهامی بیمه ایران تماماً کوشش هایی را در بر می گیرد که دولت در راستای پیروی از ارزش لزوم حمایت از نیروی کار در قبال حوادث ناشی از کار به عمل آورده است.

لزوم حمایت سازمان یافته دولت از کارکنان دولتی (بازنشستگی، بیماری و فوت)

موضوع لزوم حمایت سازمان یافته دولت از کارکنان دولتی ـ به مثابه یک ارزش ـ برای نخستین بار به هنگام تصویب قانون «وظایف» در سال ۱۲۸۶ شمسی، تجلی پیدا کرد. مطابق قانون، وظیفه مرسومی ـ حقوقی ـ بود که می بایست به بازماندگان ارباب حقوق دیوانی پرداخت شود. از قانون وظیفه، تحت عنوان قانون متوفیات نیز یاد شده است. هدف اساسی دولت از تصویب این قانون، تامین بازماندگان کارکنان متوفای دولت بود. قانون وظایف در ۲۶ ربیع الثانی ۱۳۲۸ قمری ـ ۱۲۸۹ شمسی ـ مورد تجدید نظر قرار گرفت و متمم آن از تصویب نمایندگان گذشت و سرانجام در قانون استخدام کشوری به طرز جامع تری مورد رسیدگی و تصمیم گیری واقع شد. پیش از این زمان، دولت در قبال کهولت و ازکارافتادگی ناشی از آن و همچنین در قبال وراث متوفی مسوولیتی بر عهده نداشت. ولی با تاسیس نظام مشروطیت، کوشش برای استقرار دولت به سبک مدرن آغاز گشت و این حوادث ناشی از الگوی دولت مدرن بود. به بیان دقیق تر، پیدایش مقدمات شکل گیری دولت مدرن موجبات ظهور ارزش های نوینی را در حوزه وظایف دولت فراهم آورد. از جمله وظایفی که بر پایه ارزش های نوین دولت می بایست متکفّل آن شود حمایت از کارکنانش به هنگام پیری و وراث آنان پس از مرگ است. البته باید توجه داشت که پیش از مشروطیت نیز دولت به وراث برخی از کارکنان وظیفه پرداخت می کرد ولی این امر قاعده مند نبود به طوری که در هنگام تصویب متمم این قانون یکی از نمایندگان در صحن علنی مجلس گفت: «در زمان مرحوم مظفرالدین شاه اعلی الله مقامه الشریف تقریباً هشت کرور به اسم وظیفه داده شده است که معلوم نیست به چه استحقاق داده شد.» (روزنامه رسمی کشور، ۱۳۲۵، ص ۲۲۲). با تصویب قانون وظایف دولت در قبال کارکنانـ فارغ از مرتبه اداری و وابستگی های خاندانی و اشرافی و موقعیت سیاسی ـ مسوولیت پیدا کرد. این مسوولیت با تصویب قانون استخدام کشوری در ۲۲ آذر ۱۳۰۴ صورت کامل تری به خود گرفت. برابر این قانون، کارکنان دولت از حقوق و تکالیف قانونمندی برخوردار شدند و کشور از شکل اداره ملوک الطوایفی خارج گشت و ساختار اداری ـ حقوقی یکدست و یکسانی در سراسر کشور برقرار گردید. کارکنان دولت، برابر این قانون، به طور یکسان و مساوی در قبال پیری و مرگ مورد حمایت قرار گرفتند. برابر ماده ۴۳ قانون استخدام، عموم کارکنان دولتی حق دارند با رعایت ضوابط قانونی، بازنشسته شوند و در هنگام بازنشستگی از حقوق و مزایای دولتی استفاده کنند. ماده چهل و چهارم تصریح می کند که هر یک از کارکنان که بازنشستگی خود را تقاضا کرد یا بازنشسته شد، حق دریافت حقوق بازنشستگی از دولت را خواهد داشت. به علاوه به موجب ماده ۴۶ کلیه کارکنان دولت که علیل یا به واسطه حادثه ای ناقص شده و از کار کردن باز بمانند، مادام العمر حقوقی را برابر ضوابط قانونی، دریافت خواهند داشت. همچنین ماده چهل و هفتم قانون استخدام اشعار می داشت که وراث کلیه کارکنان دولت، در صورت فوت ایشان حق دارند حقوقی را مطابق ضوابط قانونی از دولت دریافت نمایند. مخبر کمیسیون مربوط به قانون استخدام کشوری، نکاتی را در توضیح خود متعرض شد که به وضوح بنیاد ارزشی مورد نظر دولت در زمینه بازنشستگی و حقوق وراث کارکنان دولت را عیان می سازد. وی در بخشی از گزارش خود خطاب به نمایندگان می گوید:
«موافق این قانون هر کسی که مستخدم شده، قبول کرده است که باید آن کسور را بدهد، اعم از این که بعد چیزی ببرد یا نبرد و کسانی که در سر خدمت می مانند یا به حد تقاعد [بازنشستگی] می رسند یا اینکه جوان بوده و مرده است از اول در زمان حیات او به او می گویند به تو صدی پنج در زمان تقاعد می دهیم. این قانون او را ملزم کرده و حقوق او را صدی پنج کسر قرار داده از اول به او می گویند به او صدی پنج کسر خواهیم کرد. اگر به سن تقاعد رسیدی آن وقت حقوق تقاعد به تو خواهیم داد. همینطور برای اینکه ورثه ات در احتیاج نباشد، ثلث حقوق تو را تا بیست و یک سال به ورثه ات خواهیم داد. در هر حال این صندوقی است که باید خودش را اداره کند و نمی تواند تحمیلی به خزانه دولت باشد. زیرا دولت خودش علیحده خرج دارد. و از این قبیل صندوقها در ممالک خارجه زیاد است و کارگران برای تامین آینده خودشان این صندوق را تاسیس می کنند. برای اینکه در موقع تنگدستی و فقر برای آنها تامین باشد. حالا ما تازه می خواهیم یک صندوقی برای تامین آینده مستخدمین و وراث آنها تشکیل بدهیم. و در سایر قوانین هم چیزی به ورثه آنها از این پولی که می دهند پرداخت نمی شود. منتهی با در نظر گرفتن وضعیات فعلی مملکت ما این ماده را وضع کرده ایم.
(روزنامه رسمی کشور شاهنشاهی، مشروح مذاکرات مجلس دوره دوم، ص ۱۲۷۵)
از گفته مخبر کمیسیون و مفاد مواد مربوط به امور بازنشستگان و وظیفه [وراث متوفیان] چنین مستفاد می شود که رسیدگی به این امور، برای دولت ارزش محسوب می شد و همان طور که پیشتر نیز توضیح داده شد، تصویب مواد مربوط به بازنشستگی و وظیفه و بیماری کارکنان دولت را می بایست گامی در راستای تحقق ارزش لزوم حمایت دولت از کارکنانش به هنگام پیری و بیماری و وراث کارکنانش پس از مرگ وی تلقی کرد.

نظرات کاربران درباره کتاب رفاه اجتماعی در ایران معاصر