کتاب مدیریت شهری و توسعه دانش شهری

پیشگفتار

شهرهای امروزین و به ویژه کلان شهرها، موجودیت هایی بسیار پیچیده اند که همراه با گذر تاریخی آنها به سوی این پیچیدگی، ادراکات و شناخت های متفاوت و روزبه روز پیچیده تری نیز از آنها پدیدار شده است. قریب ۵ دهه پیش تر، شهرها هویت هایی فیزیکی تلقی می شدند که با غلبه زیرساخت های خدمات شهری، و موجودیت هایی قابل دست کاری، تغییرات در آنها به قصد ایجاد حداکثر نفع کارکردی صورت می گرفت. برنامه ریزی شهری در معنای برنامه ریزی فضایی، جایابی و مکان یابی برای استقرار کاربری ها، و تحلیل های اقتصادی، رویکرد غالب شهرها را تشکیل می داد و با چنین رویکردی، اداره کردن شهر بر اساس مدیریت زیرساخت ها و متغیرهای فضایی ـ اقتصادی در اولویت بود؛ اما با گذر این سال ها، محیط های شهری با انبوهی از مشکلات مواجه شدند، برنامه ریزی های فضایی نتوانستند اهداف مطلوب را محقق سازند، مشکلات زیست محیطی به ساختارهای شهری هجوم آوردند، و مطالعات نشان دادند که بهبود زیرساخت تکنولوژیک و خدمات شهری، نه بدون مردم ممکن است و نه این اقدام ها باید در خدمت چیزی جز مردم باشند. هم زمان، رسانه ای شدن و انبوه شدن تولید محصولات فرهنگی، پیدایش جنبش های اجتماعی جدید، بروز خواسته های جدید در آدمیان عصر مدرن، و ناخرسندی هایی که برای افراد در محیط های شهری پدید آمد، نیازها و مطلوب های دیگری برای محیط های شهری و انسان های حاضر در آن خلق کرد. در ادبیات توسعه نیز به تدریج جایگاه توسعه انسانی، توسعه اجتماعی، فرهنگ و توسعه، سرمایه اجتماعی، و خلاصه، محوریت انسان، روابط اجتماعی و کیفیت زندگی به عنوان ترکیبی از عوامل اقتصادی، سیاسی، اجتماعی، زیست محیطی بروز کرد. طبیعی بود که رویکردهای جدیدی در مدیریت شهری بروز کنند تا بشود صورت بندی نوینی از مسائل، اولویت ها و اهداف مدیریت شهری ارائه داد و بر مبنای آنها برای مدیریت شهر برنامه ریزی کرد.
این تحولات اصلاً بدان معنا نبودند که جایگاه تکنولوژی، اقتصادی، و برنامه ریزی فضایی در شهرها کم رنگ شده است. مدیریت شهری، متخصصان شهری و تکنولوژیست ها دائماً ابزارهای جدیدی برای بهبود سیستم های حمل ونقل، کاهش آلودگی زیست محیطی، بهبود ارتباطات، کم هزینه تر کردن خدمات شهری، و سایر نیازمندی ها ارائه کرده اند، اما مسئله این است که باید همه این دستاوردها در کنار توجه به انسان، هدف قراردادن کیفیت زندگی انسان، مشارکت مردمی در اداره و پیشبرد امور شهری، و تقویت فضای زیست مدنی نگریسته شوند.
شهر تهران و مدیریت شهری آن نیز در چند دهه گذشته، حرکت تدریجی از رویکردهای اقتصادی ـ فنی به مدیریت شهری تا رویکردهای جدید انسان محور را پشت سر گذاشته است. این شهر و مردمانش در عصر جدید و با اقتضائاتی که گفته شد، حضور دارند، و توسعه پایدار این شهر و ارتقای کیفیت زندگی مردم آن مستلزم همسو شدن با ابعاد جدید در مدیریت شهری در جهان، و هم زمان لحاظ کردن ویژگی های بومی ایران و این کلان شهر بوده و هست. ازهمین رو، شهرداری تهران در هشت سال گذشته (دوره مدیریت محمدباقر قالیباف) کوشیده است ابعاد گوناگونی از رویکرد مبتنی بر اولویت «انسان، جامعه و فرهنگ» را در مدیریت شهری برای ارتقای کیفیت زندگی در این کلان شهر به کار بگیرد. در اساس، چهارده رویکرد، راهنمای تدوین برنامه ها و فعالیت ها به منظور تحقق چشم انداز فرهنگی و اجتماعی شهرداری تهران بوده اند. این رویکردها عبارتند از:

۱. توسعه مدیریت اجتماعی و فرهنگی؛
۲. تولید اندیشه و دانش شهری؛
۳. تقویت هویت اسلامی، انقلابی و ایرانی شهر تهران؛
۴. ارتقای فرهنگ عمومی و باورهای دینی شهروندان؛
۵. توسعه مشارکت های شهروندی؛
۶. تحکیم بنیان خانواده؛
۷. بهبود سبک زندگی شهروندان؛
۸. توسعه فرهنگ شهروندی؛
۹. توسعه گروه های اجتماعی و توانمندسازی اقشار آسیب پذیر؛
۱۰. ترویج جامعه سلامت محور؛
۱۱. توسعه آموزش شهروندی؛
۱۲. توسعه ورزش همگانی؛
۱۳. توسعه و تقویت اقتصاد فرهنگی شهر؛
۱۴. توسعه فضاهای اجتماعی و فرهنگی.

تغییر رویکرد به مدیریت شهری و داشتن نگاهی اجتماعی و فرهنگی، افزون بر آنکه نیازمند تغییر در نگرش به شهر بوده، مستلزم مداخله شهرداری در حیطه های مرتبط با این رویکردها و انجام اقداماتی نیز بوده است. این اقدام ها بر سه بنیان متفاوت بنا شده و ضرورت یافته اند. تمایل مدیریت شهری در این دوران برای تحقق توسعه پایدار، ایجاد حکمرانی خوب شهری، و تبدیل کردن شهرداری به نهاد اجتماعی و نه صرفاً سازمانی خدماتی، ایجاب می کرده که شهرداری الزامات نظری چنین رویکردی را نیز پذیرا باشد. نمی توان مدعی تحقق توسعه پایدار، حکمرانی خوب شهری و گذر به شرایط ایجاد نهاد اجتماعی بود و به مقولات اجتماعی و فرهنگی گفته شده بی توجهی کرد؛ اما همه اقدام های شهرداری در این عرصه ها برآمده از الزامات نظری نبوده اند.
شهرداری تهران ذیل مجموعه ای از اسناد فرادستی و الزامات حقوقی و قانونی عمل می کند. در این اسناد، وظایفی برای شهرداری تعریف شده که برخی از مهم ترین آنها ماهیت اجتماعی و فرهنگی دارند. بدیهی است که چنین اسنادی معمولاً شیوه تحقق بخشیدن به اهداف یا نوع رویکرد لازم برای رسیدن به آنها را مشخص نمی کنند؛ بنابراین، رویکرد نظری مدیریت شهری در این دوران که بر آمده از الگوهای نوین توسعه بوده، مکملی برای این اسناد و الزامات بوده است.
بااین همه، شرایط محیطی نیز شهرداری تهران را به مداخلات اجتماعی و فرهنگی واداشته است. تهران کلان شهری با آسیب های اجتماعی، سرانه فعالیت و مصرف فرهنگی اندک، غلبه الگوهای سبک زندگی نامتناسب با دنیای جدید و مطلوب های توسعه، مشارکت نامناسب گروه های اجتماعی در مدیریت شهر، و البته انبوهی از کاستی های اجتماعی و فرهنگی بوده و هست؛ بنابراین جدای از ملاحظات نظری و الزامات اسناد فرادستی، مدیریت شهری اقدام هایی ضروری را باید انجام می داده است. بر همین اساس، می توان مدعی شد شهرداری تهران بنا بر ملاحظات نظری، الزامات حقوقی و قانونی و شرایط محیطی که در آن مدیریت شهری اعمال می شده، نسبت به انجام برخی فعالیت های اجتماعی و فرهنگی اقدام کرده است.
کتاب حاضر با عنوان مدیریت شهری و توسعه دانش شهری، مجلدی از میان ۱۴ جلد آثاری است که به مستندسازی و ارزیابی تحلیلی و انتقادی مجموعه فعالیت های شهرداری تهران در سال های ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۲ در حیطه اجتماعی و فرهنگی، و بر اساس رویکردهای چهارده گانه ای که گفته شد، می پردازند. آثار این مجموعه، الزامات مداخله شهرداری در هریک از مقولات اجتماعی و فرهنگی را در ذیل الزامات نظری، حقوقی و محیطی بررسی کرده، و توضیح می دهند که شهرداری در عرصه هر رویکرد چه اقدام هایی انجام داده است. تلاش شده بررسی اقدام های صورت گرفته شکل گزارش کار نداشته باشد؛ زیرا گزارش فعالیت های شهرداری منتشر شده و در اختیار شهروندان قرار گرفته است، بلکه سعی شده در قالب گزارشی تحلیلی و انتقادی از آنچه انجام شده است، باشد؛ و کلیت اقدام های شهرداری در یک دوره هشت ساله را برای خواننده معنادار سازد. سپس نویسندگان این مجموعه کوشیده اند اقدام های انجام شده را به صورت انتقادی تحلیل کرده و درنهایت دستاورد های آنها را برای شهر و شهروندان تهران ارائه کنند.
در این میان باید به نکته ای مهم توجه داشت. مشکل اینجاست که نسبت دادن دستاورد ها یا ناکامی های احتمالی به مدیریت شهری تهران، دشوار است. در هر کدام از عرصه های بررسی شده به غیر از شهرداری تهران، سایر سازمان های عمدتاً دولتی نیز فعالیت داشته اند، و به سختی می توان اثر اقدام های این شهرداری را از نتیجه فعالیت های این سازمان ها جدا کرد و سهم شهرداری در وضع موجود را مشخص ساخت؛ ولی می توان بر مبنای مجموعه آثار فعلی، ارزیابی ای را از آنچه شهرداری در مدت ۸ سال انجام داده است، به دست آورد. این مجموعه همچنین راهی برای تامل و بازاندیشی در اقدام ها و دستاورد های شهرداری تهران در هشت سال گذشته است و می تواند مبنایی برای انتقال تجربه به مدیریت شهری بعدی تلقی شود. همچنین مکتوب شدن تجربه مدیریت شهری در این دوره، ماده خامی برای اصحاب دانشگاهی است تا این دوران را تجزیه وتحلیل کرده و بر شناخت های موجود از سازوکارهای مدیریت شهری و دستاوردها و کاستی هایش بیفزایند.

سید محمدهادی ایازی

مقدمه

این کتاب متاثر از پنج سال ارتباط نزدیک با فعالیت های اجتماعی و فرهنگی شهرداری تهران، و تلاش معاونت اجتماعی و فرهنگی شهرداری تهران برای تولید دانش اجتماعی و فرهنگی درباره شهر تهران است. من به طور کامل در طراحی، اجرا و ارزیابی یکی از مهم ترین طرح های تولید دانش اجتماعی و فرهنگی در شهرداری تهران ـ طرح ارزیابی تاثیر اجتماعی و فرهنگی اقدام های توسعه ای شهرداری تهران ـ شرکت داشته و از سال ۱۳۸۷ به این سو، از نزدیک شاهد تلاش برای واردکردن دانش اجتماعی و فرهنگی در مدیریت شهری بوده ام. کتاب حاضر ازاین رو نوعی رویکرد به ارزیابی عملی و نظری تجارب شخصی به حساب می آید. از سوی دیگر، عملکرد شهرداری تهران در فاصله سال های ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۱ به گونه ای است که نمی توان نقش آن را در تولید دانش اجتماعی و فرهنگی درباره ابعاد مختلف زندگی در شهر، و به ویژه تهران نادیده گرفت.
اکنون پس از قریب ۹ سال اعمال مدیریت بر شهرداری تهران با تاکید بر ابعاد اجتماعی و فرهنگی، تلاش برای تبدیل شهرداری از سازمانی خدماتی به نهادی اجتماعی، و انجام انبوهی از مطالعات اجتماعی درباره ابعاد مختلف زندگی در شهر تهران، لازم است تا تجربه این سال ها مرور، معرفی، بازنگری و بررسی انتقادی شود تا بتوان درس های برآمده از آن را در اختیار مدیریت شهری آینده قرار داد.
کتاب حاضر با هدف گفته شده تدوین شده است. برای رسیدن به هدف یادشده، ابتدا از سه زاویه به این سوال پاسخ داده می شود که: چرا شهرداری تهران به تولید دانش اجتماعی و فرهنگی درباره شهر پرداخته است؟ زوایای یادشده به ترتیب عبارتند از:

۱. الزامات حقوقی و قانونی؛
۲. ملاحظات نظری؛
۳. الزامات محیطی.

از منظر اول، یعنی الزامات حقوقی و قانونی، مسئله اصلی این است که قوانین و مقررات شهرداری ها از ابتدای تاسیس آنها در سال های پس از انقلاب مشروطه و تصویب قوانین شهرداری ها در مجلس شورای ملی وقت تا زمان حاضر، وظایفی را برای شهرداری ها مشخص کرده اند که انجام آن وظایف نیازمند تولید دانش اجتماعی و فرهنگی درباره ابعاد مختلف زندگی در شهر است.
ما در چهارچوب ملاحظات نظری، می کوشیم تا ابعاد اجتماعی و فرهنگی حیات شهر را تحلیل کرده و مقتضیات اجتماعی و فرهنگی مدیریت آن را نشان دهیم. در اصل، در این بخش تلاش شده است تا به لحاظ نظری و جدای از الزامات حقوقی و قانونی تکلیف شده بر شهرداری ها، نشان دهیم که شهر دارای چه موجودیت اجتماعی و فرهنگی ای است و مدیریت شهری در چنین بستری، نیازمند تولید دانش اجتماعی و فرهنگی درباره شهر است.
ملاحظه سوم، به شرایط اجتماعی و فرهنگی شهر تهران ارتباط دارد. منظور از الزامات محیطی، درنظرگرفتن بستر شهری خاصی است که شهرداری تهران در آن قرار گرفته است. کوشیده ایم تا به کمک داده های موجود درباره وضعیت شهر تهران، نشان دهیم که مدیریت شهری در تهران به دلیل مسائل خاصی که زندگی اجتماعی در آن را احاطه کرده اند، نیازمند دانش اجتماعی و فرهنگی برای مدیریت شهر و ارتقای کیفیت زندگی در آن است.
اما همه ملاحظات گفته شده و تلاش برای پاسخ گویی به این سوال که چرا شهرداری تهران به تولید دانش اجتماعی و فرهنگی درباره شهر پرداخته، ذیل چهارچوب نظری بزرگ تری صورت گرفته است. شورای اسلامی شهر تهران و محمدباقر قالیباف شهردار تهران در طول سال های مدیریت خود بر شهرداری تهران، ایده «شهرداری به مثابه نهاد اجتماعی» را طرح کرده و کوشیده اند عملکرد شهرداری را در راستای این ایده جلو ببرند. ما در اینجا استدلال می کنیم که ایده «شهرداری به مثابه نهاد اجتماعی» چتر نظری ای است که چرایی و ضرورت مداخله شهرداری در تولید دانش اجتماعی و فرهنگی درباره شهر تهران را توضیح می دهد. ازهمین رو، ایده «شهرداری به مثابه نهاد اجتماعی» در اولین فصل کتاب طرح شده و شرایط تبدیل شدن شهرداری به نهاد اجتماعی بررسی شده است.
استفاده از ایده شهرداری به مثابه نهاد اجتماعی در کنار تحلیل نظری از الزامات ورود شهرداری به تولید دانش اجتماعی و فرهنگی درباره شهر، درمجموع بخش اول این کتاب را تشکیل می دهد. بایسته هایی که نتیجه مقدمات نظری است در آخرین فصل از این بخش، تشریح شده و چرایی و ضرورت مداخله شهرداری به تولید دانش اجتماعی و فرهنگی تبیین می شود.
بخش دوم این کتاب، پژوهشی تجربی درباره تولید دانش اجتماعی و فرهنگی در شهرداری تهران را شامل می شود؛ اما تلاش برای ارائه الگویی نظری جهت تبیین ضرورت و چرایی مداخله شهرداری در تولید دانش اجتماعی و فرهنگی درباره شهر، و زوایایی که از آنها می توان به الزامات این مداخله پرداخت، فقط بخشی از بررسی انجام شده در اینجا درباره تولید دانش اجتماعی و فرهنگی درباره شهر است. دانش درباره شهر در بخش های مختلف شهرداری تولید می شود و همگی آنها از جنس دانش اجتماعی و فرهنگی نیستند؛ دانش اجتماعی و فرهنگی نیز از سوی دیگر، در بخش های مختلف شهرداری تهران تولید می شود؛ برای مثال، بخش های متولی مدیریت پسماند در شهرداری نیز ممکن است به دلیل ابعاد اجتماعی و فرهنگی مدیریت پسماند یا تفکیک زباله از مبدا، نسبت به تولید دانش اجتماعی و فرهنگی درباره شهر اقدام کنند؛ اما کتاب حاضر صرفاً به عمده ترین بخش تولید دانش اجتماعی و فرهنگی درباره شهر در شهرداری تهران می پردازد. معاونت اجتماعی و فرهنگی شهرداری تهران اصلی ترین محل انجام مطالعات اجتماعی و فرهنگی در شهرداری است. از سوی دیگر، با اجباری شدن انجام مطالعات ارزیابی تاثیر اجتماعی و فرهنگی (اتاف) برای پروژه های شهری از سال ۱۳۸۶، دایره تمرکز مطالعات اجتماعی و فرهنگی در معاونت اجتماعی و فرهنگی شهرداری تهران بیشتر شده است. به عبارتی، ازآنجاکه لازم است درباره همه پروژه های مهم شهری مطالعات ارزیابی تاثیر اجتماعی صورت گیرد، تولید دانش اجتماعی و فرهنگی درباره ابعاد غیراجتماعی اقدام های مدیریت شهری نیز بیشتر شده و با معاونت اجتماعی و فرهنگی ارتباط افزون تری یافته است. مطالعه حاضر ازاین رو، به بررسی دانش اجتماعی و فرهنگی تولیدشده در معاونت اجتماعی و فرهنگی شهرداری تهران اختصاص دارد، ولی گستره بسیار وسیعی از دانش تولیدشده درباره حیات اجتماعی شهر و شهر تهران(۱) را در بر می گیرد.
بخش مهمی از این مطالعه بر اساس آنچه گفته شد، به بررسی عملکرد معاونت اجتماعی و فرهنگی شهرداری تهران در زمینه تولید دانش اجتماعی و فرهنگی اختصاص یافته است؛ اما این کتاب ابداً در پی ارائه گزارش عملکرد این معاونت در تولید دانش اجتماعی و فرهنگی نیست. منظور ما از بررسی آمارها و کسب شناخت های توصیفی از مطالعات و اقدام های علمی انجام شده در این معاونت، با دو منظور دیگر صورت گرفته است.
اولین منظور، شناسایی کنشگرانی بوده است که در تولید دانش یادشده سهم داشته اند. ما به نظرات این کنشگران برای ارزیابی فرایند تولید دانش نیاز داشته ایم. همان طورکه در فصل هایی از کتاب مشاهده می شود، دیدگاه های برخی کنشگران یادشده ـ اعم از محققان، مترجمان، یا مولفان کتاب ها و تحقیقات انجام شده ـ برای کسب شناخت از فعالیت های صورت گرفته به کار گرفته شده است. این دیدگاه ها برای آسیب شناسی فعالیت های انجام شده نیز اهمیت داشته اند.
دوم، در جریان مباحث نظری کتاب مشخص خواهد شد که ما مدلی نظری از نیازمندی های مدیریت شهری برای دانش اجتماعی و فرهنگی ساخته ایم. چنان که گفته شد، الزامات حقوقی و قانونی، ملاحظات نظری و الزامات محیطی شهر تهران همگی در ایجاد ضرورت پرداختن شهرداری به تولید دانش اجتماعی و فرهنگی نقش داشته اند. ما بر اساس این سه دسته الزامات، و همچنین موضع نظری کلان تری که شهرداری به مثابه نهاد اجتماعی را طرح می کند، مدلی از نیازمندی های مدیریت شهری به دانش اجتماعی و فرهنگی ارائه خواهیم کرد. در مقابل این مدل که بایسته های تولید دانش برای مدیریت شهری را طرح می کند، وضعیت واقعی تولید دانش در معاونت اجتماعی و فرهنگی را از طریق توصیف اقدام های صورت گرفته بررسی کرده ایم. تطبیق مدل مطلوب و آنچه درواقع محقق شده است، امکان می دهد تا ارزیابی واقع بینانه تری از اقدام های صورت گرفته داشته باشیم. به همین ترتیب می توان برای آینده تولید دانش برای شهر پیشنهادهایی نیز داشت؛ اما در کنار تلاش نظری برای پاسخ گویی به این سوال که چرا شهرداری باید در تولید دانش اجتماعی و فرهنگی درباره شهر مداخله کند، و تحلیل تجربی اقدام های علمی انجام شده در زمینه تولید دانش اجتماعی و فرهنگی، تلاش شده تا به این سوال نیز تاحدودی پاسخ داده شود که اقدام شهرداری برای مشارکت فعال در تولید دانش اجتماعی و فرهنگی چه نتایجی در ابعاد مختلف در بر داشته است. قطعاً پاسخ دادن به این سوال وظیفه دشواری است که رسیدن به پاسخ قطعی نیز ناممکن است. بخشی از نتایج این اقدام در آینده روشن خواهد شد، پس امکان رسیدن به پاسخی برای آن ممکن نیست. احصا کردن همه تاثیرات نیز ناممکن است. اما در حد امکان کوشیده ایم تا نتایج این اقدام ها را بر اساس دیدگاه های تحلیلگران، تحلیل نوع واکنش ها، سیاست ها و جهت گیری های شهرداری در مقابل مسائل مدیریت شهری، و همچنین نظرات کنشگرانی که در فرایند مدیریت شهری یا تولید دانش حضور داشته اند، تحلیل و ارائه کنیم.

تدوین این اثر مرهون کمک و توجه دوستان و همکاران بسیاری بوده و لازم است در اینجا از همه ایشان تشکر کنم. بیش از هر فرد دیگری آقای سید رضا مصطفوی که در ارائه ایده نگارش چنین کتابی و کمک به فراهم شدن مقدمات نگارش آن نقش داشته اند و بی شک بدون توجه ایشان این کار انجام نمی گرفت. جناب آقای دکتر علی اصغر محکی ریاست اداره کل مطالعات اجتماعی و فرهنگی شهرداری تهران نیز در همه مراحل کار به انجام آن کمک کرده اند. ایشان دانسته های خود درباره موضوع و حمایت اجرایی شان را پشتوانه کار قرار دادند و از هیچ کمکی دریغ نورزیدند.
جناب آقای صدیقی فر نیز در فراهم ساختن مقدمات اجرایی کار و پیگیری مستمر برای فراهم شدن زمینه های انجام آن تلاش وافری به خرج دادند که لازم است بدین وسیله از ایشان قدردانی شود. مجموعه کارکنان معاونت اجتماعی و فرهنگی شهرداری تهران و به ویژه اداره کل مطالعات اجتماعی و فرهنگی همکاری صمیمانه ای برای ارائه اطلاعات یا هرگونه اقدام دیگری داشته اند و به این وسیله از ایشان قدردانی می کنیم. جناب آقای سجاد فتاحی دوست اندیشمندم سهمی در تحلیل برخی داده ها داشته اند، و دوست گرامی آقای محمد فکری زحمت تدوین ضمیمه این کتاب را بر عهده داشته اند؛ از هر دو عزیز صمیمانه تشکر می کنم.

محمد فاضلی
زمستان ۱۳۹۳

بخش اول: مبانی نظری مداخله شهرداری در تولید دانش اجتماعی و فرهنگی

فصل اول: شهرداری به مثابه نهاد اجتماعی

مقدمه

ایده «شهرداری به مثابه نهاد اجتماعی» در گفته های شهردار تهران، نمایندگان شورای شهر و برخی مسئولان شهرداری تهران بارها تکرار شده است. یکی از مقامات شهرداری تهران گفته است: «تحقق چشم انداز کلان شهرداری تهران برای تبدیل شدن از سازمان خدماتی به نهاد اجتماعی، مستلزم توسعه و تقویت رویکرد اجتماعی، سیاست گذاری و برنامه ریزی مبتنی بر تحقیق و پژوهش است. مدیریت شهری اگر بتواند نیازهای اجتماعی و فرهنگی شهر و شهروندان را از طریق مطالعه و تحقیق علمی به درستی شناسایی کرده و بین یافته های پژوهشی در سطوح راهبردی و کاربردی و سیاست گذاری، برنامه ریزی و اجرا پیوندی کارآمد و مستمر برقرار کند، آن گاه می توان به دستیابی چشم انداز توسعه پایدار مبتنی بر رویکردهای اجتماعی و فرهنگی امید داشت» (معاونت امور اجتماعی و فرهنگی شهرداری تهران، ۱۳۹۰، مقدمه)؛ بنابراین همواره این ایده مطرح بوده که تبدیل شدن به نهاد اجتماعی، نیازمند تولید دانش اجتماعی و فرهنگی است؛ اما هرگز تبیینی نظری برای این ایده و الزامات ناشی از آن ارائه نشده است.
پرسش از وظایف شهرداری در شرایط شکل گیری نهاد اجتماعی و دور شدن از شهرداری به مثابه سازمانی خدماتی، با طرح ایده «شهرداری به مثابه نهاد اجتماعی» یکی از مهم ترین پرسش ها خواهد بود. قبل از آنکه فحوای نظری این ایده آشکار شود، هر کسی می تواند از هر نقطه ای شروع کند و مجموعه ای از وظایف را در فضایی مبهم برای نهاد شهرداری مشخص کند بدون آنکه نسبت این وظایف و بایسته ها با آنچه نهاد اجتماعی خوانده می شود، مشخص باشد؛ بنابراین تلاش برای مشخص کردن اهداف، وظایف و ماموریت های شهرداری در شرایط شکل گیری نهاد اجتماعی را می توان در دو مرحله دنبال کرد: ابتدا باید مشخص کرد منظور از نهاد اجتماعی شهرداری چیست؛ سپس می توان بر مبنای مقتضیاتی که از تعریف نهاد اجتماعی شهرداری نتیجه می شوند، اهداف، وظایف و ماموریت ها را برشمرد؛ اما پرسش نظری اصلی ما در این کتاب، راجع به وظایف و ماموریت های شهرداری در شرایط شکل گیری نهاد اجتماعی نیست، بلکه قصد داریم به این سوال پاسخ دهیم که شهرداری چرا به عرصه تولید دانش اجتماعی و فرهنگی درباره حیات اجتماعی شهر وارد شده است؛ درحالی که ایده شهرداری به مثابه نهاد اجتماعی، ربط وثیقی با پرسش طرح شده داشته باشد. بر این اساس ما در اینجا ابتدا موضعی نظری در قبال این ایده اتخاذ کرده و محتوای نظری آن را آشکار می کنیم و برای این کار سه رویکرد به این مسئله را در دستور کار قرار می دهیم؛ اول، نهادها به مثابه برآورنده نیاز انسانی؛ دوم، برساختن نمونه های آرمانی از نهاد اجتماعی؛ و سوم، بررسی شرایط حضور هر نهاد در فضای نهادی. آن گاه کوشش می کنیم تا نه به صورت مصداقی و برشمردن وظایف عینی، بلکه به صورت کلی اهداف، وظایف و ماموریت ها را در شرایط شکل گیری نهاد اجتماعی شهرداری برشماریم.

۱. سه رویکرد به نهاد اجتماعی

گهلن(۲) به تبعیت از فردریش نیچه معتقد است «موجود انسانی، حیوانی ناتمام است که از نظر زیستی به صورت مناسبی برای کنارآمدن و فائق شدن بر جهان پیرامونش که در آن به دنیا آمده، تجهیز نشده... و نیازمند دوره طولانی جامعه پذیری برای کسب دانش و مهارت های لازم برای حضور در جهان است... گهلن مدعی است برای کنارآمدن موفقیت آمیز با زندگی، موجود انسانی جهان فرهنگی ای را برای جایگزینی یا تکمیل جهان غریزی اش آفریده و حفظ می کند. این کامل نبودن است که تبیینی انسان شناسانه برای منشا نهادهای اجتماعی فراهم می کند» (Turner, ۲۰۰۶: ۳۱). انسان در جهان پیچیده پیرامونش که برای زیستن در آن تکمیل نیز نشده است، برای کاهش پیچیدگی محیط پیرامونی دست به ایجاد نهادهای اجتماعی می زند تا پیچیدگی رابطه خود و محیط را کاهش دهد. انسان موجودی با نیازهای نامحدود و امکاناتی محدود است که برای پاسخ گویی به این نیازهای نامحدود، گریزی از آفرینش نهادها ندارد؛ درحقیقت همان گونه که دورکهیم (Dorkheim, ۱۹۸۲) نیز بیان کرده، علت العلل وجود نهادها پاسخ گویی به نیازهای انسانی است و اولین پرسشی که در مواجهه با نهاد و یا اندیشه تاسیس نهاد به میان می آید این است که این نهاد به چه نیاز انسانی پاسخ می دهد یا قرار است پاسخ دهد؟
اگرچه جامعه شناسان بر این امر که نهادها برخی از نیازهای انسانی را پاسخ می دهند، تا حدود زیادی توافق دارند، اما معنای مفهوم نهاد و ویژگی های اصلی آن از وضوح چندانی در جامعه شناسی و بین جامعه شناسان برخوردار نیست. همین مسئله سبب می شود صحبت از تبدیل سازمانی چون شهرداری تهران به نهادی اجتماعی پیش از روشن کردن مراد از مفهوم نهاد امکان پذیر نباشد و اصولاً تلاش در جهت ایجاد وضوح مفهومی درباره نهاد اجتماعی مقدم بر هر بحث دیگری در رابطه با این موضوع باشد؛ یعنی در نخستین گام باید تعریفی دقیق از نهاد و مشخصات آن به دست آورد یا به بیان وبری نمونه ای آرمانی از آن ترسیم کرد تا در مراحل بعد از میزان انطباق سازمان موجود شهرداری با این نمونه آرمانی و فاصله ای که شهرداری موجود از نمونه آرمانی یک نهاد دارد سخن به میان آورد. آن گاه با استفاده از همین نمونه آرمانی است که می توان وظایف و ماموریت های شهرداری را در شرایط شکل گیری نهاد اجتماعی مشخص کرد.
همچنین یکی از مباحث مهم در نهادگرایی(۳) حضور نهاد در فضایی نهادی است؛ یعنی فضایی که نهاد با دیگر نهادهای موجود در جامعه تعامل کرده، بر آنها تاثیر گذاشته و از آنها تاثیر می پذیرد. دو دیدگاه درباره رابطه نهادها در فضای نهادی وجود دارد (Nash and Scott, ۲۰۰۶: ۶۳)؛ یکی دیدگاه دورکهیم و پارسونز است که همه نهادها در جهت ایجاد تعادل در جامعه حرکت می کنند و دیگری دیدگاه وبر و لومن(۴) که نهادها را در بهترین حالت پدیده هایی جدا از یکدیگر می دانند که اهداف خاص خود را دارند. این فصل فرض دوم را به واقعیت نهادها در جامعه نزدیک تر دانسته و از آن تبعیت می کند.

۲. تعاریف نهاد

پیش از پرداختن به هرگونه بحث دیگری در رابطه با نهاد باید با تعاریف نهاد آشنا شده و برای وارد شدن در بحث، یک یا ترکیبی از این تعریف ها را به عنوان تعریف خود از نهاد اختیار کنیم تا بتوان مباحث بعدی را بر پایه این تعریف استوار کرد. این بحث به ویژه ازآن روی اهمیت دارد که به قول گای پیترز مفهوم نهاد به طور بی دروپیکری در علوم سیاسی و جامعه شناسی به کار گرفته شده است (پیترز، ۱۳۸۶: ۵۳).
دورکهیم جامعه شناسی را علم مطالعه نهادهای اجتماعی می داند (Dorkheim, ۱۹۸۲)؛ برای او نهاد پدیده ای است که از به هم پیوستن فعالیت های انسانی شکل گرفته و از مجموعه نمادهای شناختی و اخلاقی که کنش را در قالب الگوهایی فراتر از رفتار فردی ثابت می کنند، تشکیل شده است؛ بنابراین، او نهادها را پدیدارشونده می داند که در چرخه زندگی گروه های انسانی شکل می گیرند؛ یک بار که به وجود آمدند تبدیل به منابعی می شوند که نسبت به فرد جنبه خارجی داشته و موجب تنظیم کردن رفتارهای انسانی و ثبات بخشیدن به ساختار اجتماعی می شوند (Meyer and Rowan, ۲۰۰۶: ۳۴).
ویلیام گراهام سامنر(۵) معتقد بود که نهاد متشکل از یک مفهوم (ایده، دکترین) و یک ساختار است؛ ساختار حول مفهوم شکل گرفته و ابزارهایی را برای واقعی کردن مفهوم در جهان واقعیت ها و کنش ها ایجاد می کند، به گونه ای که در خدمت علایق انسان در جامعه باشند؛ بنابراین اگرچه در نظر سامنر نهادها می توانند پدیدارشونده یا وضع شده(۶) باشند، اما برخلاف دورکهیم تاکیدش بر وضع است. درواقع او معتقد است که هیچ ساختار اجتماعی ای ـ چه پدیدارشونده باشد و چه وضع شده ـ نمی تواند به صورت کامل نهادمند شود، مگر اینکه منافع نخبگان قدرتمند را تامین کند.(۷) البته سامنر آگاه بود که منافعی که به وسیله کنشگران دارای قدرت تعقیب می شوند، اگر خواهان آن هستند که ظهور نمادی بیابند، باید با ارزش های اصلی و مشخصات هنجاری جامعه (به بیان سامنر، عرف ها) هماهنگ باشند؛ بنابراین فرایند نهادسازی از دید او تابعی از مشروعیت و قدرت است.
آرتور استینچکام(۸) در راستای تعریف سامنر معتقد است نهاد ساختاری است که در آن مردم قدرتمند به برخی ارزش ها و منافع متعهد می شوند. چارلز هورتون کولی همانند دورکهیم، نهادها را به عنوان سیستم های نمادینی که از کنش های متقابل انسانی پدیدار می شوند، تعریف می کند و می نویسد فرد همواره هم علت و هم معلول نهاد است. اورت هاگز(۹) همانند سامنر عناصر ساختاری نهادها را به عنوان ابزارهایی برای واقعی کردن چیزی که نمادین شده است، می نگرد... به این ترتیب نهادها رفتار انسانی را به گونه ای غیرمستقیم و با عضویت عاملان فردی در حوزه مشترک نهادی شده ای از گفتمان و نه با هنجارهای خارجی به صورت مستقیم تنظیم می کنند (Meyer and Rowan, ۲۰۰۶: ۳۵).
تورشتاین وبلن نهادها را روش های ویژه ای برای نظم دادن به زندگی و روابط انسان ها می داند. او تکامل ساختار اجتماعی را فرایندی از انتخاب های طبیعی نهادهای اجتماعی در نظر گرفته و پیشرفتی که در نهادها روی داده و می دهد را پیامد انتخاب طبیعی مناسب ترین عادت ها و اندیشه ها، و نیز نتیجه فرایند تطابق اجباری با محیطی می داند که همراه با رشد جامعه و با تغییر و دگرگونی نهادهای اجتماعی که افراد تابع آنها هستند، تغییری رو به پیشرفت دارد (وبلن، ۱۳۸۶: ۲۰۹). وبلن نهادها را به عنوان عادت های بسیار متداولی از اندیشه در یک اجتماع معین در نظر می گیرد که می توان آنها را با موضوع های فرهنگی مقایسه کرد (Djelic, ۲۰۱۰: ۲۵). تالکوت پارسونز در نوشته های اولیه اش و بعدها در نظریه کنش خود نهادهای اجتماعی را به عنوان سیستم های هماهنگ کننده کنش های متقابل انسانی که نتیجه آنها اقتدار اخلاقی ارزش ها و قواعد رفتار است، تعریف می کند... اقتدار اخلاقی و ارزش ها و هنجارها که نسبت به فرد جنبه خارجی دارند از طریق نهادی شدن درونی شده و باعث به وجود آمدن ساختار باثباتی از روابط اجتماعی می شوند (Meyer and Rowan, ۲۰۰۶: ۳۵).
ریچارد اسکات(۱۰) نهادهای اجتماعی را به عنوان ساختارهای تنظیم کننده، هنجاری و شناختی و فعالیت هایی که ثبات و معنا را به رفتار اجتماعی می دهند، تعریف کرده است (Djelic, ۲۰۱۰: ۲۶). تعریف مارچ و اولسن مبنی بر اینکه «نهاد ها فهرست های آماده ای از رویه ها دارند و برای انتخاب از میان آنها از قواعدی استفاده می کنند» (پیترز، ۱۳۸۶: ۵۳) که این موضوع به نوعی ثبات بخشی و تنظیم کنندگی مد نظر اسکات را می رساند. مهم اینکه نهادها «اعضای خود را وادار به رفتاری می کنند که حتی ممکن است منافع شخصی آنان را به خطر اندازد» (پیترز، ۱۳۸۶: ۵۴). این تعریف یک پیامد بسیار مهم دارد و آن هم نشاندن «منطق مناسب بودن» به جای «منطق پیامدی» است؛ یعنی «اگر نهادی در تاثیرگذاری بر رفتار اعضایش موثر باشد، اعضا درباره اینکه آیا کاری با هنجارهای آن سازمان هم نواست یا خیر، بیشتر می اندیشند تا درباره اینکه پی آمدهای آن عمل برای خودشان چه خواهد بود» (پیترز، ۱۳۸۶: ۵۴).
داگلاس نورث نهاد را به عنوان قواعد بازی تعریف کرده است (Djelic, ۲۰۱۰: ۲۵). «نهادها قوانین بازی در جامعه اند، یا به عبارتی سنجیده تر قیودی هستند وضع شده از جانب نوع بشر که روابط متقابل انسان ها با یکدیگر را شکل می دهند... نهادها با در اختیار نهادن ساختارهایی برای زندگی روزمره، عدم اطمینان را کاهش می دهند... نهادها از طریق تاثیرگذاردن بر هزینه های مبادله و تولید، عملکرد اقتصادها را تحت تاثیر قرار می دهند. نهادها و دانش فنی به کار گرفته شده، توامان هزینه های معاملاتی و هزینه های تبدیل (تولید)، یعنی هزینه های کل را تعیین می کنند» (نورث، ۱۳۷۷: ۲۳-۲۱). شپسل(۱۱) نهاد را به عنوان ساختاری از همکاری که هزینه مبادلات را به صرفه کرده، فرصت طلبی عاملان را کاهش داده و امکان دستیابی به بهره را از طریق همکاری افزایش می دهد، در نظر گرفته است (Djelic, ۲۰۱۰: ۲۵). گریف(۱۲) نهادها را به عنوان سیستم هایی از قواعد، هنجارها، اعتقادات و سازمان ها می داند که در کنار هم، نظمی از رفتار اجتماعی را تولید می کنند (Djelic, ۲۰۱۰: ۲۶).
ازآنجاکه در ادبیات جامعه شناسی برخی جامعه شناسان مفهوم نهاد و سیستم را تقریباً معادل هم به کار برده اند، می توان یکی از تعریف های مهم نهاد را از نظریه سیستمی نیکولاس لومن استخراج کرد (Turner، ۲۰۰۳: ۵۴-۷۱). لومن معتقد است هنگامی که کنش های چند فرد از طریق کدهای نمادین از قبیل لغات یا سایر روش های بیان مسائل به یکدیگر متصل شوند یک سیستم ـ نهاد ـ اجتماعی تشکیل خواهد شد (Turner، ۲۰۰۳: ۵۴)؛ به عبارت دیگر از نظر لومن نهاد مجموعه ای از افراد است که کنش های شان از طریق کدهای نمادین به یکدیگر ارتباط یافته است. از نظر لومن همه سیستم های اجتماعی در محیطی چندبعدی وجود دارند که به صورت بالقوه دارای پیچیدگی های بی پایانی هستند که یک سیستم باید با آنها روبه رو شود. برای ادامه حضور و بقا در یک محیط پیچیده، سیستم اجتماعی باید سازوکارهایی را برای کاهش پیچیدگی ایجاد کند. در نظریه لومن، نهاد سازوکاری است که باعث کاهش پیچیدگی محیط در ارتباط با سیستم می شود. محیط از نظر موارد زیر دارای پیچیدگی است و سازوکارها هریک در تلاش برای کاهش هریک از این پیچیدگی ها هستند:

۱) بعد زمانی؛ ۲) بعد مادی؛ ۳) بعد نمادین (Turner، ۲۰۰۳: ۵۴).

جوهانس آرپلینن(۱۳) در مقاله خود با عنوان «منشا نهادهای اجتماعی» با استفاده از تعمیم ایده تعادل کامل خرده بازی(۱۴) در نظریه بازی، نهاد را این گونه تعریف کرده است: «نهاد مجموعه ای از انتظارات فردی به اشتراک گذارده شده درباره رفتار جمعی خودتحکیم بخش(۱۵) در یک موقعیت اجتماعی است» (Urpelainen, ۲۰۱۱: ۲۱۸). در این تعریف رفتار جمعی خودتحکیم بخش رفتاری است که عمل به آن رفتار سبب تقویت خود رفتار می شود. به عبارتی رفتار به دلیل خود رفتار و نه برای دستیابی به چیز دیگری انجام می شود. این معنا هنگامی که در مباحث لومن به مفهوم «موضوع فی نفسه شدن»(۱۶) می رسیم، وضوح معنایی بیشتری خواهد یافت.
آرپلینن در همین مقاله وجوه اشتراک و افتراقی را برای تعاریف مختلف ارائه شده از نهاد استخراج کرده است که تا حدود زیادی به ارائه یک دسته بندی از تعاریف پراکنده ای که از نهاد صورت گرفته، یاری می رساند. تقریباً تمامی تعاریف ارائه شده از نهاد بر نقش قواعد و محدودیت ها بر رفتار انسانی تاکید کرده اند، افزون بر محدودیت های فیزیکی و تکنولوژیک بر رفتار فردی، رفتار انسانی به وسیله نهادهایی که اطلاعاتی را درباره و مشوق هایی را برای رفتار جمعی مناسب در موقعیت های اجتماعی مختلف فراهم می کنند، تنظیم شده و ساختار می یابد (Urpelainen, ۲۰۱۱)؛ اما فراتر از این وجوه مشترک در تعاریف نهاد، تمایزات بین این تعاریف سبب شده است که بتوان سه دیدگاه متفاوت از نهاد را مشخص کرد: نخست، دیدگاه بسیاری از تاریخ نگاران و نظریه پردازان اقتصادی است که نهاد را به عنوان قواعد بازی نگریسته اند. بر اساس این دیدگاه نهادها از نظر تحلیلی «بیرونی»(۱۷) و از نظر تجربی محدودیت های قابل مشاهده ای هستند که انتخاب های فردی را محدود می کنند (Urpelainen, ۲۰۱۱: ۲۱۷)؛ دوم چهارچوبی مکمل است که درونی بودن و وابستگی نهادها را به اعتقادات فردی مشترک و خودتحکیم بخش برجسته می کند. این چشم انداز که در علوم اقتصادی و سیاسی متداول است، نهادها را نهایتاً «درونی»(۱۸) در نظر گرفته و بر منشا اجتماعی آنها تاکید می کند.
چشم انداز سوم به نهادها، در جامعه شناسی یافت می شود. جامعه شناسان ماهیت مسلم پنداشته شده نهادها و فرایند برون فکنی ای که سبب می شود الگوهای ثابت رفتار، بخشی از واقعیت عینی شوند را برجسته می کند. مهم ترین مشخصه قابل ذکر این رویکرد ردکردن تمرکز صرف بر افراد به عنوان بخش اولیه تحلیل و تاکید بر ماهیت ثابت و معلولی رفتار نهادینه شده است.
اگرچه تقسیم بندی فوق از سوی آرپلینن عاری از اشکال نیست و به نظر می رسد بعضی از تعاریف ارائه شده در چهارچوب جامعه شناسی از نهاد را که در همین بخش به آنها اشاره شد، نادیده گرفته است، اما اگر از تقسیم بندی رشته ای او صرف نظر کنیم، می توان تعریف های ارائه شده پیرامون نهاد را فارغ از اینکه در چهارچوب علوم سیاسی یا جامعه شناسی باشند، در همین سه دسته کلی خلاصه کرد.