کتاب شهرسازی، منابع طبیعی کاربری اراضی و تاثیر تغییرات آن بر محیط زیست شهری اثر مجید کریم پور ریحان نشر آریا دانش

مفهوم و اصطلاح سرانه کاربری زمین که در ادبیات شهرسازی ایران به عنوان سرانه های شهری معروف شده، یکی از ابزارهایی است که در فرآیند برنامه ریزی کاربری زمین، برای محاسبه و برآورد اراضی و توزیع آن میان فعالیتها یا کاربریهای مختلف در محیط زیست به کار می رود. در عین حال سرانه کاربری زمین به عنوان نوعی معیار و شاخص کمی برای سنجش و مقایسه تغییرات کاربری در جریان زمان مورد استفاده قرار می گیرد. بنابراین چگونگی تعیین سرانه های کاربری، حلقه کوچکی از یک زنجیره طولانی است که کمیت و کیفیت آن تابع عملکرد و روابط متقابل مجموعه عوامل و اقدامهایی می باشد که در جریان برنامه ریزی زمین و روشهای اجرایی آن دخالت دارد. از این نظر، سرانه کاربری زمین برخلاف پنداشت اولیه، یک پدیده ساده صرفاً کالبدی و فنی نیست، بلکه تبلور و بیان کمّی مجموعه سیاستها، روشها و الگوهایی است که برای تعیین انواع کاربریها، تقسیم اراضی، توزیع فضایی فعالیتها، ضوابط منطقه بندی، تدوین استانداردهای کاربری و غیره در محیط زیست؛ به کار گرفته می شود. برنامه ریزی کاربری زمین، به عنوان محور اصلی برنامه ریزی شهری، با دو بعد اساسی و همبسته روبروست که عبارتند از: الف – شناخت عوامل و عناصر عینی و واقعی مؤثر در شکل گیری نظام کاربری زمین. ب – تدوین الگوها، روشها و ابزارهای برنامه ای برای هدایت و نظارت در استفاده از زمین. در واقع، میزان موفقیت یا شکست برنامه ریزی کاربری زمین، به این امر بستگی دارد که تا چه حد بتواند عوامل و روندهای واقعی مربوط به کاربری زمین را شناسایی کند و راهها و اهرمهای واقعی و عملی برای هدایت آن را به سمت اهداف مطلوب و موردنظر فراهم سازد. عوامل مؤثر در نحوه استفاده از زمین و تقسیم آن میان فعالیتهای مختلف، بسیار متعدد و متنوع است که می توان آنها را در چهار گروه اصلی خلاصه کرد: ۱ – عوامل محیطی ۲ – عوامل اقتصادی ۳ – عوامل اجتماعی ۴ – عوامل کالبدی از جهت دیگر، یعنی از نظر – میزان و سطح تأثیر – می توان این عوامل را به سطوح زیر تقسیم کرد: الف – عوامل عام (فراشهری) ب – عوامل شهری در الگوی طرحهای جامع سنتی، روابط سیستمی کاربری زمین کمتر مورد توجه و تأکید قرار داشته و به همین دلیل، اهداف مربوط به کاربری و سرانه های آنها، کمتر مجال تحقق پیدا کرده اند. در این طرحها معمولاً برنامه ریزی کاربری زمین براساس اهداف صرفاً کالبدی استوار شده و سرانه های کاربری نیز به عنوان ابزاری برای محاسبه و تعیین تکلیف قطعی برای تمام اراضی شهری به کار رفته است. نحوه استفاده از ابزار سرانه های کاربری در الگوی طرحهای جامع سنتی، حاصل نهایی این نحوه نگرش می باشد که جامعه شهری را به افراد تقسیم می کند، افرادی که هر کدام دارای فعالیت مشخص هستند و هر یک از این فعالیتها به یک مقدار مشخص زمین در محل معین نیاز دارند. بنابراین برنامه ریزی کاربری زمین چیزی نیست جز برآورد تعداد افراد برآورد انواع فعالیت و توزیع زمین شهری بین آنها در محیط زیست می باشد. بدیهی است، این نحوه نگرش و عمل، فاصله زیادی با گرایش ها و رفتارهای واقعی شهروندان و عملکرد کاربریها دارد. با توجه به این محدودیت، اساس الگوی طرحهای ساختاری بر مبنای نظریه سیستمی استوار شده است. منشأ اصلی پیدایش سرانه های کاربری و استانداردهای فضایی، به چگونگی استفاده از اراضی محدود شهری و نحوه تخصیص آنها به نیازهای نامحدود شهروندان بر می گردد. بنابراین سرانه های شهری ابزاری است برای سامان دادن به وضع کاربری زمین و هدایت آن در جهت انطباق فضایی میان نیازها و فعالیتهای انسانها در پهنه سکونتگاه. با توجه به روند تحول نظریه ها و روشهای شهرسازی می توان چهار دیدگاه عمده در زمینه نحوه نگرش به ساماندهی کاربری زمین تشخیص داد که مبنایی نظری برای شناخت و تحلیل ماهیت و نقش اهداف کاربری زمین و سرانه های آن به دست می دهد. این چهار دیدگاه عبارتست از: ۱ – دیدگاه ساماندهی زمین ۲ – دیدگاه کارآیی شهری ۳ – دیدگاه کیفیت زندگی ۴ – دیدگاه جامعه شناختی و روان شناختی دیدگاه ساماندهی زمین، به اواخر قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم بر می گردد که نخستین قوانین و مقررات مربوط به تفکیک اراضی و منطقه بندی شکل گرفت. هدف این مقررات اولیه بیشتر به تعیین حدود حقوق مالکیت خصوصی و عمومی، جلوگیری از سوءاستفاده از زمین و حفظ بهداشت و ایمنی و رفاه عمومی در برابر سوانح و خطرات طبیعی و صنعتی معطوف بود. با تسلط دیدگاه کارکردگرایی بر شهرسازی مدرن و رواج الگوی طرح جامع، برنامه ریزی شهری به ابزاری برای حفظ و رشد کارایی شهر بدل گردید. در این خصوص با توجه به اصول خردگرایی و هزینه-منفعت، برنامه ریزی کالبدی – فضایی و ساماندهی کاربری زمین بر پایه مجموعه ای از مقررات و نقشه های رسمی و استانداردهای کمّی استوار شده و اهداف کیفی انسانی تا حدود زیادی در سایه قرار گرفت. در چند دهه اخیر به دنبال حاد شدن مشکلات شهرنشینی و شهرسازی، نظرات مربوط به کیفیت زندگی شهری و افزایش رفاه اجتماعی نفوذ گسترده ای در برنامه ریزی شهری پیدا کرده است. به تبع این امر، روشهای مربوط به برنامه ریزی کاربری زمین، بهسازی محیط مسکونی و واحدهای همسایگی نیز عوض شده و شاخصها و معیارهای اجتماعی مدّنظر قرار گرفته اند. دیدگاه جامعه شناختی و روان شناختی بر این نظر است که نیازهای انسان بسیار متنوع، پیچیده و پویاست، ولی برنامه ریزی شهری بیشتر به تأمین نیازهای اولیه زیستی و کالبدی نظر دارد و کمتر به نیازهای بالاتر انسانی توجه نشان می دهد. در حال حاضر با توجه به مشکلات اندازه گیری نیازها، به ویژه نیازهای کیفی و روانی، موضوع آن به یکی از مسائل حساس برنامه ریزی شهری بدل شده است. دیدگاه جامعه شناختی و روان شناختی نشان می دهد شیوه های برآورد و پیش بینی کاربری ها و تعیین سرانه های آن، به شیوه سنتی، بسیار تک بعدی و سطحی است و بنابراین نمی تواند به تأمین نیازهای واقعی انسان پاسخ گوید. از این نظر، اعتبار سرانه ها و استانداردهای کاربری بسیار نسبی است و بایستی با احتیاط زیاد از آنها استفاده کرد. بنابراین از دیدگاه نگرش سیستمی، موضوع سرانه های کاربری شهری، جزئی از نظام عمومی برنامه ریزی شهری، به ویژه برنامه ریزی کاربری زمین است و فرآیند شکل گیری و تحول آن نیز به کل فرآیند و تحول نظام کاربری زمین وابسته است. در واقع اساس شناسایی؛ محاسبه و تعیین سرانه ها، بر شناخت کل نظام و فرآیند برنامه ریزی کاربری زمین استوار است و مقولات اصلی آن عبارتند از چگونگی تقسیم زمین، طبقه بندی کاربریها، سلسله مراتب خدمات شهری، برآورد نیازهای فضایی و استانداردهای کاربری، ضوابط استفاده از زمین از نظر سطح، ارتفاع، تراکم و غیره. مفاهیم و مباحث کاربری زمین در جهان موضوع زمین و چگونگی استفاده از آن، بستر اصلی برنامه ریزی شهری محسوب می شود. در واقع، مشخصات و ویژگیهای زمین شهری از نظر مقدار، شکل زمین، خصوصیات طبیعی، پوشش گیاهی و غیره از عوامل اصلی تعیین تکلیف شکل توسعه شهری و نحوه سامان دهی فضایی فعالیتها و خدمات می باشد. از طرف دیگر، مسائل مربوط به مالکیت زمین و تنوع و تعدد انواع آن، اقتصاد زمین و عرضه و تقاضای آن، حفاظت از منابع باارزش زمین، تعارض منافع عمومی و خصوصی در استفاده از زمین، نیازهای فعلی و آتی به زمین و بسیاری از موضوع های دیگر از عواملی هستند که برنامه ریزی شهری را با انواع پیچیدگیها و تنگناها روبرو می سازد. تحول مفهوم و اهداف کاربری زمین در جهان اصطلاح کاربری زمین چنانکه از معنای آن بر می آید، در ابتدا به منظور نظارت بر چگونگی استفاده از زمین مطرح شد، ولی همراه با رشد دانش برنامه ریزی و گسترش محتوای طرحهای جامع شهری، مفهوم بسیار گسترده تری پیدا کرده است. به منظور اجرا و نظارت بر مقررات کاربری اراضی، در چارچوب طرحهای جامع، معمولاًتمهیداتی به کار گرفته می شود که به عنوان وسایل اجرایی طرحهای جامع معروف شده اند. عمده این وسایل اجرایی عبارتند از: ۱ – منطقه بندی ۲ – تفکیک اراضی ۳ – صدور پروانه ساختمان ۴ – مالیات زمین یکی از عوارض منفی تقسیمات کاربری زمین به شیوه رایج در طرحهای جامع، تثبیت آنها به صورت پایدار و قطعی می باشد که با طبیعت پویای شهر و نیازهای متنوع و تغییر پذیر مردم شهر ناسازگار است. در نظامهای جدید برنامه ریزی، کاربری زمین به عنوان یک عرصه کاملاً مستقل از طرح جامع در نظر گرفته می شود، گاهی برای آن، طرح جداگانه ای به نام طرح کاربری زمین تهیه می گردد. نظری به تجارب برخی از کشورها در برنامه توسعه لندن بزرگ (G.L.D.P) – مصوب ۱۹۸۴ با تکیه به دیدگاه راهبردی سیاستهای فراگیر برنامه در این خصوص تدوین گردیده که سه عنصر اصلی کاربری زمین؛ ترابری و محیط زیست جداناپذیرند و برای هر سه باید راهبردی یکپارچه تنظیم شود. در این طرح، سیاستهای کلی مربوط به کاربری زمین در مقیاس کلان ارائه شده، ولی برنامه های اجرایی به تصمیم گیری بخشهای خاص، با در نظر گرفتن شرایط زمانی و مکانی و نظارت و بازبینی انجمن شهر واگذار شده است. مثلاً در آلمان، طبق قانون طرح ریزی ملی (تکمیل شده در ۱۹۸۸) برنامه ریزی در سطح محلی (۲۳۵حوزه شهرستان) کاملاً در قلمروی مسؤولیتهای جامعه محلی قرار دارد. هر جامعه محلی دو نوع طرح کالبدی تهیه می کند: طرح کاربری زمین، طرح تقسیمات فرعی (تفصیلی). طرح کاربری زمین با مشارکت نهادهای عمومی و شهروندان و پس از بررسی نظرات کارشناسان و مردم و تجدیدنظر، تهیه و تصویب می شود. کاربری زمین در شهرهای جهان سوم موضوع کاربری زمین و چگونگی برنامه ریزی و نظارت بر آن، یکی از مشکلات مهم اجتماعی، اقتصادی و کالبدی در شهرنشینی و شهرسازی جهان سوم محسوب می شود. در این کشورها مسأله زمین و مسکن و سیاستهای مربوط به نحوه استفاده از زمین، معمولاً ابعادی وسیع تر از برنامه ریزی شهری و برنامه ریزی کاربری زمین به خود گرفته و گاه به ظهور بحرانهای سیاسی و اجتماعی بدل شده است. دلایل عمده این امر به قرار زیر است: الف – رشد سریع جمعیت و توسعه پرشتاب شهرنشینی ب – سلطه مالکیت خصوص بر اراضی شهری و نابرابری شدید اجتماعی ج – نفوذ اقتصاد غیررسمی و رواج حاشیه نشینی د – ضعف زیرساختهای توسعه شهری ه – ضعف نهادهای برنامه ریزی و برنامه پذیری و – تقلید یک سویه از الگوهای غربی برنامه ریزی شهری خلاصه و نتیجه گیری ماهیت و سرنوشت نهایی یک طرح جامع شهری، به چگونگی استفاده از زمین و میزان دخالت و نظارت بر آن وابسته است و نحوه تنظیم و سامان دادن به کاربری زمین، همراه با روند طولانی تحولات برنامه ریزی شهری، تغییرات تکاملی بسیار به خود دیده است. در واقع اهداف کاربری زمین، تهیه نقشه کاربری زمین و جدول کاربری زمین به سمت اهداف آمایش زمین، توسعه پایدار و تدوین برنامه کاربری زمین به منظور حفظ و اعتلای کیفیت زندگی شهری و رفاه اجتماعی گرایش پیدا کرده است. بدیهی است تعداد و نوع مقولات کاربری زمین در هر شرایط خاص فرق می کند، چرا که الگوهای استفاده از زمین در یک شهر، نسبت به شهر و ناحیه دیگر متفاوت است. بنابراین، هیچگونه نظام طبقه بندی واحد که با جوامع مختلف سازگار باشد، حتی برای آنهایی که از نظر میزان جمعیت و سطح توسعه شبیه اند وجود ندارد.